Komisaris BUMN: Tugas dan Tanggung Jawab

Oleh: Dr. Riant Nugroho
Direktur Eksekutif BUMN Executive Club

Dikembangkan dari ceramah Bacelius Ruru, SH., LLM., dengan judul : "FUNGSI  & TANGGUNG JAWAB DEWAN KOMISARIS DALAM MEWUJUDKAN BUMN BERSIH DAN UNGGUL", 16 Januari 2013

Dasar Hukum BUMN

1. UU No. 19 tahun 2003, Tentang Badan Usaha Milik Negara (UU BUMN);
2. UU No. 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas (UU PT);
3. UU No. 8 Tahun 1995 Tentang Pasar Modal (UU PM) dan Peraturan Bapepam -- LK /OJK terkait lainnya;
4. PP No.  45 tahun 2005 Tentang Pendirian, Pengurusan, Pengawasan dan Pembubaran Badan Usaha Milik Negara (PP No. 45/200);
5. Keputusan Menteri BUMN No. KEP-117/MBU/2002 tentang Penerapan Good Corporate Governance pada BUMN
6. Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara No. KEP-103/MBU/2002 tanggal 4 Juni 2002 tentang Pembentukan Komite Audit Bagi BUMN;
7. Anggaran Dasar BUMN;

BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan; (vide Pasal 1 angka 1 UU BUMN jo Pasal 1 angka 1  PP  45/2005). Perusahaan Perseroan (Persero) adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 59% (liimapuluh satu persen) dimiliki oleh NKRIyang tujuan utamanya mengejar keuantungan; (vide Pasal 1 angka 2 UU BUMN jo Pasal 1 angka 2  PP  45/2005).

Perusahaan Umum (Perum) adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki oleh negara dan tidak terbagi tas saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekalih=gus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan.

BUMN dapat berusaha Perusahaan Persero Tertutup (vide Pasal 1 angka 1 UU BUMN), Perseroan Terbatas adalah badan hukum yang merupakan persekutuan modal, didirikan berdasarkan perjanjian, melakukan, melakukan kegiatan usaha dengan modal dasar yang eluruhnya terbagi dalam saham (Bandingkan dengan  Psl  1 angka 1 UUPT), ataupun Perusahaan Persero Terbuka (Persero Tbk)  adalah Persero yang modal dan jumlah pemegang sahamnya memenuhi kriteria tertentu atau Persero yang melakukan penawaran umumm sesuai peraturan perundang-undangan di Bidang Pasar Modal. (vide Psl 1 angka 3 UU BUMN jo Psl 1 angka 3 PP No. 45/2005).

BUMN sebagai sebuah perseroan mendapatkan status hukum setelah Akta Pendirian disahkan oleh Menteri (Psl 7 ayat 4 UUPT). PT harus ddirikan oleh min 2 orang atau lebih kecuali BUMN (vide Psl 7 ayat 7 UUPT jo Psl 1 angka 1 UU BUMN dan Psl 1 angka 1 PP No. 45/2000). 

Pendirian Persero ditetapkan dgn Peraturan Pemerintah (vide Psl 5 PPNo. 45/2000) yang kemudian di tuangkan kembali dalam Akta Pendirian Perseroan Terbatas ssi UUPT dimana Anggaran Dasar Persero dituangkan dalam Akta dimaksud berikut segala perubahannya. Maksud & Tujuan Persero adalah menyediakan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat serta mengejar keuntungan (vide Psl 12 UUBUMN)

Konsekuensi BUMN berbentuk PT (Persero) adalah bahwa PT harus dianggap sebagai subyek hukum yang mandiri (persona standi in judicio) [Teori Organ], dan mempunyai kewenangan sama seperti manusia yaitu punya hak dan kewajiban sendiri terpisah (separate) dari para pendirinya.

Konsekuensi BUMN Persero berbadan hukum adalah, pertama, Kedudukan pendiri adalah pemegang saham. Dengan demikian, hutang PT adalah bukan hutang para pemegang saham. Tanggung jawab PT hanya terbatas pada jumlah saham yang ditanamkan pada PT. Ke dua, sebagai persero berbadan hukum, BUMN mempunyai harta kekayaan sendiri, terpisah dari harta kekayaan para pendiri. 

Kemudian, pertanggung jawaban Pemegang Saham terbatas pada sebesar nilai saham yang diambilnya dan tidak meliputi harta kekayaan pribadinya (vide Pasal 3 ayat (1) UUPT). Pertanggung jawaban Terbatas Pemegang Saham dikecualikan apabila ada Piercing the corporate veil (Vide Pasal 3 ayat (2) UUPT):

persyaratan perseroan sebagai badan hukum belum atau tidak terpenuhi (Akta pendirian belum mendapatkan persetujuan Men Huk Ham) dan perbuatan-perbuatan dimaksud merugikan Perseroan.

pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun tidak langsung dengan itikad buruk memanfaatkan perseroan semata-mata untuk kepentingan pribadi.-> misal dalam perolehan kredit dimana Pemegang Saham Mayoritas memanfaatkan kepentingan Pribadinya melalui Perseroan.

pemegang saham yang bersangkutan terlibat dalam perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh perseroan; atau pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun tidak langsung secara melawan hukum menggunakan kekayaan perseroan, yang mengakibatkan kekayaan perseroan menjadi tidak cukup untuk melunasi utang perseroan.

Berbeda dengan Persero, maka ada BUMN Perum. Perum memperoleh status badan hukum setelah sejak diundangkannya Peraturan Pemerintah tentang Pendirian Perum.  (Psl 35 ayat 2 UUBUMN). Anggaran Dasar Perum ditetapkan dama Peraturan Pemerintah tentang Pendiriannya (vide Psl 41 ayat 1 UUBUMN)

Maksud dan Tujuan Perum adalah menjalankan usaha yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/ataunjasa yang berkualitas dgn harga terjangkau oleh Masyarakat berdasarka prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat (GCG).  (Vide Psl 36 UU BUMN)

Menteri (BUMN) tidak bertanggung jawab atas perbuatan hukum Perum dan kerugian yang Perum melebihi nilai kekayaan negara yang telah dipisahkan ke dalam Perum ( Perum juga harus dianggap sebagai subyek hukum yang mandiri (persona standi in judicio) [Teori Organ], kecuali: (1) Baik langsung maupun tdk dgn itikad buruk memanfaatkan Perum semata-mata utk kepentingan Pribadi; (2) Terlibat dalam perbuatan melawan hukum yg dilakukan Perum; (3) Langsung atau tdk lgs menggunakan kekayaan Perum (Vide Psl 39 UU BUMN)

BUMN PERUM selaku badan hukum untuk dapat melakukan perbuatan memerlukan organ yaitu: (1) Menteri; (2) Direksi; (3) Dewan Pengawas (vide Psl 37 UU BUMN). Organ BUMN Persero / Persero (Tbk) meliputi: (1) Rapat Umum Pemegang Saham ("RUPS"); (2) Dewan Komisaris; (2) Direksi (vide Psl 13 UU BUMN jo Psl 1 angka 2 UUPT).

Kedudukan ketiga Organ PT tidak lagi berjenjang, melainkan sederajat, sehingga masing-masing tugas dan kewenangan Organ PT adalah Otonom, tidak dicampuri oleh Organ satu terhadap yang lain.

Kalimat RUPS pemegang kekuasaan "tertinggi"  (dalam UUPT 1/1995) dihilangkan dalam UUPT 40/2007, perubahan ini mencerminkan adanya Independensi Organ dalam menjalankan wewenangnya masing-masing sesuai AD dan UUPT dan memperhatikan penerapan prinsip-prinsip "Good Corporate Governance" ("GCG");

Dewan Komisaris mrp Organ PT (Baik Persero/Persero Tbk) yang bertugas melakukan pengawasan secara umum dan/atau khusus sesuai dengan anggaran dasar serta memberi nasihat kepada Direksi (Vide Pasal 1 angka 6 UUPT jo Pasal 31 UU BUMN).

Dewan Pengawas merupakan Organ Perum yang bertugas melakukan pengawasan kepada Direksi Perum dalam menjalankan kepengurusan Perum dan  memberi nasihat kepada Direksi (Vide Pasal 60 UUBUMN).

Simpulan, Tugas Dewan Komisaris pada (Persero/Persero Tbk) atau Dewan Pengawas pada Perum pada prinsipnya ada 2: (1) MELAKUKAN PENGAWASAN, dan (2) MEMBERIKAN NASIHAT

Permasalahan: Bagaimana meletakkan tugas, wewenang dan tanggung jawab DeKom secara tepat, tidak berlebihan dan proporsional atas pengurusan yang dilakukan Direksi Perseroan sehingga dapat mewujudkan tujuan "BUMN yang BERSIH dan UNGGUL"

Batasan Tugas Dekom & Dewan Pengawas BUMN Sisi Peraturan & AD dan Batasan dalam UUPT, UU BUMN dan PP No. 45/2005 adalah JELAS, yaitu pada Pasal 108 ayat (2) jo Pasal 114 ayat (2)  UUPT jo Pasal 31 dan 60 UU BUMN jo 48, 59 dan 60 PP No. 45/2005 jo AD, yaitu pengawasan & pemberian nasihat ke Direksi SEMATA demi kepentingan Perseroan dan untuk mencapai MAKSUD dan TUJUAN Perseroan. (tercantum di AD)

DeKom dalam melaksanakan tugas & wewenang pengawasan dan pemberian nasihat terbatas pada isu-isu yang terkait dengan kegiatan usaha Perseroan ("going concern"). Ruang lingkup tugas DeKom dibatasi HANYA: Melakukan pengawasan dan Memberi nasihat kepada Direksi. DeKom tidak mempunyai peran dan fungsi eksekutif. Pelaksanaan fungsi Dekom harus mengacu pada Prinsip GCG

Meskipun AD menentukan perbuatan Direksi tertentu memerlukan persetujuan Komisaris, namun persetujuan BUKAN dimaksudkan sebagai pemberian kuasa, dan juga bukan sebagai perbuatan pengurusan. 

Bukan pemberian kuasa, karena kewenangan mengurus dan mewakili Perseroan yang dimiliki Direksi bersumber pada UUPT Pasal 92 ayat (1) dan (2) dan Pasal 98 ayat (1), oleh karenanya tidak memerlukan pemberian kuasa dari pihak manapun. Bukan perbuatan pengurusan, sekalipun telah diminta dan diperoleh persetujuan Komisaris, Direksi tetap bebas untuk tidak melakukan perbuatan hukum yang bersangkutan dan bahkan Direksi wajib mengurungkan rencananya bilamana perbuatan tersebut dapat merugikan Perseroan. 

Persetujuan DeKom  juga bukan instruksi dan oleh karena itu persetujuan DeKom  tidak pernah membebaskan Direksi dari tanggung jawabnya sebagaimana dimaksud pasal 97 UUPT.

DeKom/Dewan Pengawas berwenang memperoleh risalah rapat Direksi; Direksi wajib menyampaikan setiap risalah rapat Direksi kepada DeKom. Dalam hal Direksi mengabaikan nasihat dari DeKom , maka DeKom dapat: (1) Melaporkan kepada RUPS melalui laporan tugas pengawasan (Pasal 116 huruf c UUPT) atau ssi AD; (2) Memberhentikan anggota Direksi untuk sementara (Pasal 106 ayat (1) jo ayat (4) jo angka 13 huruf 9 peraturan Bapepam No. IX.J.I) dan UU BUMN atau ssi AD; (3) Memberikan persetujuan/bantuan keDireksi dalam melakukan perbuatan hukum tertentu, sepanjang ditetapkan dalam Anggaran Dasar (Pasal 117 ayat (1) UUPT) dan UU BUMN .

Contoh: AD Persero /Persero Tbk/ Perum menentukan untuk memperoleh pinjaman/kredit di atas jumlah tertentu, atau melakukan penyertaan Direksi harus memperoleh persetujuan dari DeKom/ Dewan Pengawas.

DeKom/Dewan Pengawas dapat  ditetapkan pemberian kewenangan persetujuan kpd Direksi dlm proses pelaksanaan perbuatan hukum/kebijakan ssi AD; melakukan tindakan pengurusan Perseroan dalam keadaan tertentu untuk jangka waktu tertentu ditentukan dalam AD atau diputuskan oleh RUPS (Pasal 118 ayat (1) UUPT jo Pasal 32 ayat (2) dan Pasal  61 UU BUMN)

Dalam melaksanakan tugasnya, Dekom atau Dewan Pengawas dapat membentuk komite --komite untuk membantu tugasnya yang anggotanya seorang atau lebih adalah anggota DeKom  / Dewan Pengawas (Pasal 121 ayat (1) UUPT jo  Pasal  71 , 72, 73, 74 PP No. 45 tahun 2005). Menurut penjelasan Pasal 121 UUPT komite antara lain komite audit, komite remunerasi dan komite nominasi. Komite Audit dan Komisaris Independen untuk Persero Tbk juga mengacu pd Perat Bapepam LK No. IX.I.5, IX.I.6 dan IX.I.7.

Terkait dengan Tugas Dekom dalam melakukan pengawasan, maka Komite Audit yang ditugaskan Dekom melakukan penelaahan atas  kegiatan usaha BUMN wajib hand -- in hand deng SPI (vide Pasal 3 kepm Men No. 103/2002); (Pasal 39 ayat (3) PP No. 46 Tahun 2005 -- Direksi mempunyai kewajiban untuk menyampaikan Laporan Khusus kepada Komisaris bila sewaktu-waktu diperlukan). 

Pasal 114 ayat (3) UUPT : DeKom  ikut bertanggung jawab secara pribadi atas kerugian Perseroan apabila yang bersangkutan "bersalah atau lalai menjalankan tugasnya" sebagaimana dimaksud ayat (2). Pengertian "bersalah atau lalai menjalankan tugasnya" harus dikaitkan dengan Pasal 97 ayat (2) dan Pasal 114 ayat (2) UUPT yang artinya anggota direksi dan komisaris "bersalah atau lalai menjalankan tugasnya" apabila "tidak menjalankan tugasnya itu dengan itikad baik dan penuh tanggung jawab".

Pasal 114 ayat (4) : Dalam hal DeKom  terdiri atas 2 anggota DeKom atau lebih, tanggung jawab sebagaimana dimaksud pada ayat (3) berlaku secara tanggung renteng bagi setiap anggota DeKom.

Pasal 114 ayat (5): Anggota DeKom  tidak dapat dipertanggungjawabkan atas kerugian sebagaimana dimaksud ayat (3) apabila dapat membuktikan: (a) telah melakukan pengawasan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan Perseroan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan;

Tidak mempunyai kepentingan pribadi baik langsung maupun tidak langsung atas tindakan pengurusan Direksi yang mengakibatkan kerugian; dan (b) telah memberikan nasihat kepada Direksi untuk mencegah timbul atau berlanjutnya kerugian tersebut.

Pasal 115 ayat (1): Dalam hal terjadi kepailitan karena kesalahan atau kelalaian DeKom  dalam melakukan pengawasan terhadap pengurusan yang dilaksanakan oleh Direksi dan kekayaan Perseroan tidak cukup untuk membayar seluruh kewajiban Perseroan akibat kepailitan tersebut, setiap anggota DeKom  secara tanggung renteng ikut bertanggung jawab dengan anggota Direksi atas kewajiban yang belum dilunasi.

Menurut Pasal 115 ayat (2) tanggung jawab sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku juga bagi anggota DeKom  yang sudah tidak menjabat 5 (lima) tahun sebelum putusan pernyataan pailit diucapkan.

Pasal 115 ayat (3): Anggota DeKom tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas kepailitan Perseroan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) apabila dapat membuktikan: (Perlindungan  pengawasan penerapan Business Judgetment Rule) kepailitan tersebut bukan karena kesalahan atau kelalaiannya; telah melakukan tugas pengawasan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan Perseroan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan; tidak mempunyai kepentingan pribadi, baik langsung maupun tidak langsung atas tindakan pengurusan oleh Direksi yang mengakibatkan kepailitan; dan telah membeirkan nasihat kepada Direksi untuk mencegah terjadinya kepailitan.

Pertanggungjawaban Tugas Dekom dan Dewan Pengawas Ssi Pasal 59 PP No. 45/2005. Ayat 1: wajib dengan itikad baik dan penuh tg jwb menjalankan tugas untuk kepentingan dan usaha BUMN. Ayat 2: Komisaris dan Dewan Pengawas bertgjwb penuh secara pribadi bila ybs bersalah atau lalai menjalankan tugas ssi ayat 1; Ayat 3: Atas nama Perum, pemilik modal dapat mengajukan gugatan ke pengadilan thd anggita Dewan Pengawas yang karena kesalahan atau kelalaiannya menimbulkan kerugian pada Perum.

Kewajiban dan Tanggung Jawab DeKom dalam Penandatanganan Laporan Tahunan yang memuat antara lain Laporan Keuangan. Berdasarkan Pasal 66 jo Pasal 67 ayat (1) UUPT DeKom wajib menandatangani Laporan Tahunan.Berdasarkan Pasal 67 ayat (2) anggota DeKom memiliki hak untuk memberikan dissenting opinion dalam hal ybs tidak setujui laporan Direksi atas laporan kinerja Direksi maupun tindakan Direksi yang dicantumkan dalam Laporan Keuangan pada tahun berjalan dengan tidak menandatangani Laporan Tahunan dimaksud dan wajib mencantumkan alasannya. 

Dalam hal salah satu atau beberapa anggota DeKom PT BA tidak menandatangani Laporan Tahunan namun tidak mengungkapkan alasan tidak menandatangani Laporan Tahunan dimaksud, maka yang bersangkutan dianggap menyetujui Laporan Tahunan tersebut (vide Pasal 67 ayat (3) UUPT).

Bahwa dalam menjalankan tugas pengawasan dan pemberian nasihat tersebut di atas, DeKom  dalam mengiplementasikannya, maka baik langsung atau tidak langsung melalui komite-komite yang dibentuknya wajib menelaah kembali seluruh kegiatan maupun transaksi yang tercantum dalam Laporan Keuangan pada tahun berjalan sebelum menyetujuinya dan menandatanganinnya. (vide Psl 23 ayat (5) sd (7) jo pasal 66 dan 67 UUPT)

Kewajiban penandatangan Laporan Tahunan dan penyampaian serta pencantuman pelaksanaan tugas dan kewajiban DeKom  dalam Laporan Tahunan diwajibkan Peraturan Bapepam No. IX.K.6 khususnya huruf g dan j (Persero Tbk).Pengawasan pada umumnya BUMN dilakukan oleh tiga tingkatan yang peranannya berbeda-beda.Ekstern:Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) atau Akuntan Publik yang diangkat RUPS atau Dewan Komisaris dengan persetujuan BPKP.

Intern Perseroan Dewan Komisaris atas nama Pemegang Saham. Intern Manajemen Internal Control Structure yang diciptakan oleh manajemen. Pengawasan yang dilakukan masing-masing kedudukan tersebut tidak tumpang tindih karena luas dan sifat pengawasan tidak sama.

Dalam melakukan tugasnya Dewan Komisaris (Persero  atau dan Persero Tbk) wajib dijalankan dengan itikad baik dan penuh tanggung jawab untuk kepentingan dan sesuai dengan maksud tujuan BUMN dengan menerapkan prinsip prinsip pengelolaan perusahaan yang baik (GCG) (Psl 108 ayat (4) UUPT jo Psl 59 ayat (1) PP No. 45/2005 jo KMK Nomor Kep-117/M-MBU/2002) (Fiduciary duties); Fiduciary duties meliputi namun tidak terbatas pada: (1) Duty of Loyalty > dalam menjalankan tugasnya agar melibatkan unsur benturan kepentingan dengan kepentingan pribadinya (2) Duty of Care, skill and Duties of Diligence -> Anggota Dewan Komisaris selalu berusaha membuat keputusan yang menguntungkan bagi BUMN (dalam arti untuk kepentingan dan tujuan BUMN); (3) Duty to retain discretion: Dimana dalam melakukan tugas pengawasan atas Perbuatan hukum BUMN yang akan diambil Direksi berdasarkan Business Judgment Rule di mana dalam pelaksanaan tugas pengawasannya Dewan Komisaris mendasarkan pada asas prudencial dan itikad baik, tanpa kepentingan pribadi serta berdasar pada suatu kebijakan yang tepat berdasarkan dan skill yg dapat dipertanggungjawabkan untuk kepentingan dan keuntungan Perseroan.

Dewan Komisaris / Dewan Pengawas tidak boleh memberi nasihat yang bertentangan dengan kepentingan perseroan; Dewan Komisaris tidak dapat mengawasi dan memberikan nasihat berkenaan dengan perilaku anggota Direksi yang tidak terkait dengan pelaksanaan tugasnya sebagai anggota Direksi, kecuali apabila perilaku tersebut dapat merugikan kepentingan Perseroan, termasuk menyangkut nama baik Perseroan.

Tugas dan wewenang masing-masing Komisaris: Berarti, Komisaris Utama tidak dapat mengambil keputusan sendiri; Komisaris Utama sekadar merupakan koordinator Dewan Komisaris.(ps 108 ayat 4) (bersifat kolegial). Berkenaan dengan Pelaksanaan tugas Dewan Komisaris  dan Dewan Pengawas ,  maka semua keputusan Dewan Komisaris harus diambil secara kolektif (kolegial).

Cukup? Belum. Komisaris/Dewan Pengawas BUMN wajib untuk menjadi "penghubung" politik dan kebijakan antara BUMN dengan policy makers di tingkat nasional dan lokal. Namun, Dekom/Dewas tidak boleh mempolitisir dan menjadikan wahana politik atas BUMN di mana ia menjadi komisaris atau pengawasnya. Karena itu, komisaris/pengawas BUMN bukan sekedar menjadi "pekerja internal" namun juga "jembatan eksternal" dengan stakeholders, terutama berkenaan hal-hal yang "tidak mungkin" dikerjakan oleh Direksi.