Mampukah Bulog di Bawah Buwas, Melindungi Petani dan Konsumen Beras

Pengangkatan Budi Waseso (BUWAS) mantan Kepala BNN menjadi Dirut BULOG membawa amgin segar untuk mengendalikan ekonomi pangan khususnya ekonomi beras nasional. 

Di pundak Buwas, harapan seluruh masyarakat Indonesia digantungkan.  Masyarakat berharap mampu  menikmati beras dengan harga terjangkau dan para petani padi dapat menikmati harga gabah yang menguntungkan untuk meningkatkan taraf hidupnya.

Kepemimpinan Buwas di BULOG diharapkan mampu mengendalikan ekonomi perberasan Indonesia sehingga kisruh beras yang selalu berulang setiap tahun tidak muncul lagi.

Kartel Gabah dan Beras  

Kartel gabah dan beras sudah lama terbentuk dan menancapkan eksistensinya sejalan dengan program swasembada beras era orde baru. Tiga puluh tahun yang lalu sekitar tahun 1990-an saya menemukan struktur pasar oligopoli pada beras dan oligopsoni pada gabah yang dikuasai oleh beberapa pedagang besar sekaligus sebagai pengusaha industri beras membentuk sebuah kartel. Memang pedagang pembeli gabah banyak tapi mereka adalah pasukan dari pemain kartel.  Eksistensi kartel beras dan gabah tersebut sampai saat ini masih ada.  Mereka sebagai pemilik stok beras, sebagai penentu dan pengendali harga jual beras konsumen dan harga beli gabah petani. 

Dengan struktur pasar beras dan gabah  seperti ini, peran Bulog sebagai penentu dan pengendali harga beras dan gabah menjadi sangat lemah karena kemampuan BULOG beli gabah juga terbatas,  pengadaan BULOG sebagian besar dalam bentuk beras.  Sudah bisa ditebak kepada siapa BULOG beli beras domestik? Peran BULOG lebih banyak pada bantuan untuk bencana, kelaparan, kekurangan pasokan karena gagal panen dan lainnya yang sifatnya situasi darurat.

Dengan struktur pasar gabah dan beras seperti itu, maka yang mengendalikan harga beras di tingkat konsumen dan harga gabah di tingkat petani adalah para pemain kartel. Mungkinkah BULOG dibawah kepemimpinan Buwas mampu menjinakkan para pemain kartel tersebut?

Amunisi yang Dimiliki BUWAS

Ada dua amunisi yang dimiliki BULOG saat ini untuk menstabilkan harga beras di tingkat konsumen  dan gabah di tingkat petani, yaitu: (1) HPP (Harga Pmbelian Pemerintah) dan (2) BULOG sebagai entitas perusahaan atau Perum.

Setelah reformasi, IMF mengamputasi seluruh perlindungan petani yang telah diciptakan oleh pemerintahan sebelumnya.  Harga Dasar Gabah (HDG) diganti dengan Harga Pembelian Pemerintah (HPP), sehingga pemerintah terlepas secara hukum untuk melindungi petani.  Bulog diganti dari Lembaga non Departemen menjadi Perum, institusi yang dibebani fungsi sosial tapi bentuknya bisnis.

Pasca era reformasi kebijakan HDG dipandang tidak efektif menjamin harga minimum yang telah ditetapkan karena instrumen pendukungnya yaitu pembatasan impor hanya melalui pengenaan tarif sering tidak efektif karena anjloknya harga beras dunia, dan kemampuan Bulog menjadi terbatas selain karena statusnya berubah menjadi Perum, juga kemampuan mengelola gabah terbatas.  Akibatnya HDG yang telah ditetapkan oleh pemerintah menjadi tidak efektif.

Dengan kondisi yang demikian, pemerintah tahun 2001 melalui Inpres No 9 tahun 2001 mengganti kebijakan HDG menjadi HDPP (Harga Dasar Pembelian Pemerintah), selanjutnya diubah menjadi HPP (Harga Pembelian Pemerintah) melalui Impress 2 tahun 2005.  Kebijakan HPP  memang berbeda dengan kebijakan HDG, walaupun keduanya mempunyai tujuan yang sama yaitu menyangga harga gabah. 

Instrumen kedua kebijakan tersebut adalah sama yaitu pembelian harga gabah pada saat terjadi surplus. Volume pembelian gabah pada kebijakan HDG tidak ditentukan, disesuaikan dengan kondisi surplus pasokan di pasar.  

Kebijakan HDG membeli gabah petani sesuai dengan harga HDG yang ditetapkan misalnya Rp 3700 per kg beras  sampai harga pasar gabah di atas HGD.  Tetapi sebaliknya volume pembelian dan harga gabah pada kebijakan HPP telah ditentukan sesuai dengan kemampuan managemen Bulog (misalnya gabah kering panen setara 2 juta ton beras  dengan harga Rp 3700 per kg), sehingga diharapkan tekanan terhadap anjloknya harga gabah pada musim panen raya dapat dikurangi namun tidak menjamin di atas HPP.  Dengan kata lain, kebijakan HDG melakukan pembelian  gabah  sesuai dengan HDG sampai harga pasar gabah di atas HGD tanpa dibatasi volume pembelian, tetapi HPP tidak memiliki mandat menjaga harga pasar gabah di atas HPP.

Uraian di atas memberikan pemahaman kepada kita bahwa kebijakan HDG dalam menyangga harga gabah minimum pada tingkat harga tertentu dijamin sepanjang tahun, tetapi kebijakan HPP tidak ada jaminan. Kebijakan HDG efektif sepanjang tahun menjaga HDG, tetapi HPP hanya efektif pada saat produksi gabah defisit.

Sejak BULOG menjadi Perum (BUMN) praktis setiap tindakan BULOG memperhitungkan untung-rugi sehingga manuver BULOG tidak leluasa untuk menjaga harga gabah ditingkat petani pada saat panen raya dan menahan harga beras di tingkat konsumen pada musim paceklik. 

Yang menjadi pertanyaan sekarang apakah dengan dua amunisi tersebut yaitu HPP dan entitas BULOG sebagai Perum, Buwas mampu menegendalikan harga beras dan gabah di Indonesia?  Berdasarkan uraian di atas adalah tidak mungkin.

Saran bagi Pemerintah

Dua amunisi yang dimiliki BUWAS untuk mengendalikan ekonomi perberasan nasional sangat tidak memadai karena manuver BUWAS akan dibatasi oleh entitas bisnis BULOG sebagai Perum.  Tidak mungkin BULOG dibebani fungsi sosial dengan entitas bisnis.  HPP bukan perlindungan petani, itu hanya SOP BULOG untuk membeli gabah di tingkat petani sebagai entitas bisnis.

Oleh karena itu agar BUWAS mampu mengemban tugasnya dengan baik maka perlu dikembalikan entitas BULOG menjadi lembaga pemerintah dan kebijakan HPP dikembalikan menjadi HDG.

Nizwar Syafaat, Ekonom dan Pengamat Kebijakan Publik.