Fasilitas Fiskal dan Dukungan Kelayakan: Strategi Menarik Minat Swasta dalam Meningkatkan Pembangunan Infrastruktur Nasional

Ketersediaan infrastruktur dalam mendukung mendukung pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan sudah menjadi teori yang tak terbantahkan. Hasil studi World Bank (2011) menyebutkan bahwa elastisitas PDB terhadap infrastruktur berada pada nilai 0,07 sampai 0,44. Itu artinya, setiap kenaikan satu persen berpotensi meningkatkan pertumbuhan PDB sebesar 7% sampai 44%. Sementara itu, hasil studi yang dilakukan Bank Indonesia yang tertuang dalam Kebijakan Moneter (2012) menyebutkan bahwa sektor infrastruktur transportasi merupakan sektor nomor dua yang paling berpengaruh terhadap laju pertumbuhan ekonomi setelah sektor industri. 

Hingga kini kebutuhan pembangunan infrastruktur terus mengalami peningkatan seiring dengan meningkatnya aktivitas ekonomi. Pasalnya dengan infrastruktur yang memadai negara dapat menarik investasi yang besar untuk ekspansi dan memperkuat daya saing ekonomi. Namun disisi lain, program prioritas ini menjadi tantangan tersendiri bagi pemerintah. Keterbatasan ruang fiskal dalam mendukung pembangunan infrastruktur membuat pemerintah harus mengambil langkah-langkah strategis dan menerapkan kebijakan prudence agar pembiayaan pembangunan infrastruktur tidak terlalu membebani anggaran pada tahun berjalan yang dapat mengakibatkan tingginya risiko fiskal. 

Permasalahan utama dalam pembiayaan infrastruktur adalah ketidaksiapan dukungan pemerintah untuk meningkatkan kelayakan proyek dan pemenuhan pembiayaan (Susantono, 2009). Bappenas memperkirakan kebutuhan dana untuk mencapai target-target pembangunan infrastruktur yang ditetapkan dalam RPJMN tahun 2015-2019 sebesar Rp 5.452 triliun. Dari keseluruhan dana tersebut, pemerintah pusat dan daerah hanya mampu menyediakan dana sebesar Rp 1.131 Triliun. Sehingga masih terdapat selisih pendanaan (financing gap) sebesar Rp 4.321 Triliun. 

Memperhatikan hasil proyeksi Bappenas tersebut, Indonesia membutuhkan sumber pendanaan baru untuk menutupi financial gap dalam pembangunan infrastruktur. Salah satu terobosan yang dilakukan pemerintah untuk mengatasi masalah ini yaitu dengan menerapkan skema Public Private Partnership (PPP) atau Kerjasama Pemerintah Badan Usaha. Dengan skema ini private investordapat menyediakan dana untuk pembiayaan proyek pembangunan infrastruktur serta menjamin proyek dapat berjalan secara efisien. Sehingga proyek dapat dikelola dengan baik untuk menghasilkan expected return yang sesuai. 

Namun, tak jarang ketidaklayakan proyek secara financial membuat private investor enggan berpartisipasi dalam pembangunan. Hal itu terjadi lantaran mahalnya beban investasi tidak dapat dikembalikan sepenuhnya oleh tarif layanan infrastruktur yang dibatasi dengan kemampuan membayar (ability to pay) masyarakat. Untuk mengatasi permasalahan ini, pemerintah memberikan beragam dukungan untuk proyek yang tidak layak secara financial tetapi layak secara ekonomi. Dukungan pemerintah ini sangat penting untuk menarik minat pihak swasta dalam pembiayaan penyediaan infrastruktur.

Fasilitas Viability Gap Fund (VGF) Meningkatkan Proyek KPBU Mencapai Kelayakan Financial

Sering kali pembangunan infrastruktur prioritas di Indonesia terkendala pembiayaan karena masalah ketidaklayakan proyek secara financial. Hal ini terjadi lantaran cost of capitalyang dikeluarkan perusahaan pelaksana proyek terlalu mahal karena teknologi yang digunakan dan pemerintah membatasi tarif layanan infrastruktur dengan kemampuan membayar (ability to pay) masyarakat. Sehingga pemerintah dan swasta pun dihadapkan dengan trade off pembiayaan mengingat sebagian besar proyek di Indonesia tidak layak secara financial meski layak secara ekonomi. \

Artinya proyek tersebut akan memberikan kontribusi positif ke perekonomian (economically feasible), namun pendapatan dari proyek (tarif layanan) tidak mencukupi untuk mengembalikan tingkat keuntungan (rate of return) yang diharapkan oleh private investor, sehingga private investor tidak tertarik untuk berinvestasi.

 Dukungan pemerintah melalui kontribusi fiskal pun diperlukan untuk mengatasi ketidaklayakan proyek infrastruktur secara financial. Melalui PMK Nomor 223/PMK.011/2012 pemerintah memberikan dukungan tunai yang bertujuan untuk meningkatkan kelayakan financial proyek infrastruktur yang dibangun dengan skema KPBU guna menarik minat dan partisipasi badan usaha dalam pembangunan infrastruktur, meningkatkan kepastian lelang infrastruktur sesuai kualitas, dan waktu yang telah ditentukan serta mewujudkan tarif layanan publik yang terjangkau untuk masyarakat.

Dana dukungan kelayakan ini dialokasikan melalui mekanisme APBN setiap tahunnya dengan memperhatikan kemampuan keuangan negara, memperhatikan kesinambungan fiskal dan berdasarkan prinsip manajemen risiko fiskal yang cermat, serta alternatif yang paling strategis setelah tidak ada alternatif lain untuk membuat proyek layak secara financial. Dukungan kelayakan (VGF) ini diberikan dalam bentuk tunai sebagai bagian dari belanja negara untuk membiayai proyek skema KPBU dengan porsi tertentu dari seluruh biaya konstruksi yang tidak mendominasi hingga proyek KPBU mencapai kelayakan financial sehingga dapat menarik pihak swasta potensial untuk berpartisipasi dalam proyek KPBU. 

Selain itu, untuk menjaga risiko fiskal dalam APBN tahun berjalan pemerintah dapat menerbitkan instrumen pembiayaan melalui surat berharga negara (SBN) guna memberikan fasilitas VGF dengan tingkat pengembalian sesuai dengan potensi proyek untuk menarik private investorsebelum proyek terlaksana. Agar proyek terlaksana dengan pasti. perlu adanya penjajakan pasar (sounding market) yang komprehensif dan mendalam untuk melihat seberapa minat private investor untuk berpartisipasi melalui proyek ini.

Efisiensi Project Development Fund (PDF) Untuk Mencapai Financial Close Proyek KPBU

Pada tahap penyiapan proyek, pemerintah memberikan fasilitas berupa Project Development Fund (PDF). PDF ini bertujuan untuk membantu PJPK dalam menyiapkan proyek KPBU. PDF diberikan sampai proyek KPBU mendapat perolehan pembiayaan (financial close). Pada dasarnya dana penyiapan proyek ini digunakan untuk membiayai pelaksanaan fasilitas. PJPK dapat mengajukan permohonan fasilitas kepada Menteri Keuangan dengan memenuhi persyaratan sebagaimana diatur dalam PMK nomor 129 tahun 2016. Sebelum memberikan fasilitas PDF, pemerintah perlu mengkaji kesiapan proyek dan para stakeholder terkait pembangunan proyek skema KPBU. Hal ini sangat penting untuk mengetahui tingkat dan juga pembagian risiko antara pemerintah dan swasta. 

Selain itu, agar lebih efisien pemerintah perlu melakukan kajian akan perkembangan pasar keuangan/pasar modal dalam negeri sebagai bahan pertimbangan dalam mengambil keputusan mengenai instrumen pembiayaan apa yang cocok digunakan untuk mendukung skema KPBU penyediaan infrastruktur. Setelah melakukan kajian, pemerintah dapat memberikan rekomendasi kepada pihak swasta mengenai instrumen pembiayaan yang dapat digunakan untuk mengembalikan biaya modal karena kebanyakan pihak swasta tidak menilai proyek secara ekonmis akan tetapi menilai return yang ia dapatkan.

Instrumen Pendanaan Pembangunan Infrastruktur

Untuk membiayai pembangunan infrastruktur yang efektif dan efisien, pemerintah harus melihat komponen struktur pembiayaan agar pembangunan infrastruktur tersebut tidak terlalu membebani APBN. Komponen tersebut diantaranya bentuk pembiayaan, instrumen pembiayaan, dan biaya modal yang digunakan untuk membangun infrastruktur sampai mencapai financial close. Bentuk pembiayaan terbagi menjadi dua jenis, yaitu infrastruktur project finance, dan corporate finance. 

Instrumen pembiayaan merupakan alat-alat yang digunakan pemerintah untuk membiayai suatu proyek infrastruktur dari awal pembangunan sampai tahap penyelesaian. Sementara itu, biaya modal merupakan perhitungan seluruh pembiayaan yang dikeluarkan oleh pelaksana proyek melalui sumber pendanaan ekuitas dan liabilitas. Ketiga komponen ini sangatlah penting untuk menilai apakah suatu proyek tersebut layak secara financial. Selain itu, expected rate of return yang andal dari instrumen pembiayaan yang digunakan menjadi kunci utama dalam menarik private investor terlibat dalam pembangunan infrastruktur.

Bentuk pembiayaan

• Infrastruktur Project Finance

Bentuk pembiayaan ini mengharuskan perusahaan pelaksana proyek untuk membentuk entitas terpisah yang secara khusus keberadaanya menjadi alat untuk melaksanakan pembangunan proyek yang sedang berlangsung. Sehingga perusahaan ini hanya berdiri selama proyek masih berjalan. Melalui bentuk pembiayaan ini seluruh aset dan sumber pendanaan proyek akan dicatat secara terpisah dari perusahaan pelaksana proyek. Instrumen pembiayaan yang dapat digunakan perusahaan melalui infrastruktur project finance diantaranya corporate bonds, preference stock, ordinary stock, green bonds, subordinated bonds, closed end fund, syndicated loans, convertible bonds, direct investment in infrastructure corporate equity.

• Corporate Finance

Bentuk pembiayaan corporate finance merupakan bentuk pembiayaan tradisional dimana perusahaan pelaksana proyek yang bergerak di bidang pembangunan dan operasi infrastruktur menerbitkan saham di bursa efek atau meminjam dana melalui pasar modal untuk membiayai proyeknya. Perusahaan yang menjalankan proyek ini harus memiliki portofolio proyek yang sudah terdiversifikasi dengan kinerja dan risiko operasional yang baik. 

Hal ini untuk menjamin agar pembangunan proyek dapat berjalan dengan lancar tanpa ada gangguan pembiayaan di tengah pelaksanaannya. Pada corporate finance aset dan sumber dana dari proyek yang dibiayai akan menjadi bagian dari aset dan sumber dana dari perusahaan pemilik yang dibangun. Beberapa instrument pembiayaan yang dapat digunakan corporate finance antara lain corporate bonds, preference stock, ordinary stock, green bonds, subordinated bonds, closed end fund, syndicated loans, convertible bonds, direct investment in infrastructure corporate equity.

Instrument

Infrastruktur Proyek

Neraca Perusahaan/Pendanaan

Komoditas Pasar

Obligasi/Bonds
Project Bonds Municipial, Sub Sovereign Bonds, Green Bonds, Sukuk
Corporate Bonds, Green Bonds, Subordinated Bond
Bond Indices, Bond Funds
Pinjaman/Loans
Direct/Co-Investment Lending to Infrastructure Project, Syndicated Project Loans
Direct/Co-Investment Lending to Infrastructure Corporate, Syndicated Loans
Debt Funds, Loans Indices
Campuran/Hybrid
Subordinated Loans/Bonds
Subordinated Bonds, Convertible Bonds, Preferred Stocks
Mezzanine Debt Funds, Hybrid Debt Funds
Listed
Mezzanine Finance YieldCos
Listed Infrastructure, Close-end Funds
Listed Infrastructure, Equity Fund
Unlisted
Direct/Co-Investment in Infrastructure Project Equity
Direct/Co-Investment in Infrastructure Corporate Equity
Unlisted Infrastructure Equity Funds

Tabel 1.1 Instrument Pembiayaan Infrastruktur

Instrument pembiayaan diatas sangatlah penting untuk mengurangi risiko default project pembangunan infrastruktur. Instrument pembiayaan ekuitas diatas dapat digunakan perusahaan pelaksana proyek saat dimulainya konstruksi. Untuk menarik private investor perusahaan dapat menerbitkan sekuritas yang bersifat mezzanine financing. Ketika proyek sudah selesai dibangun, perusahaan dapat membiayai kegiatan operasi dan pemeliharaan dengan menerbitkan obligasi/bonds.

Referensi:

Suhendra, Maman.2017.Penyediaan Infrastruktur Dengan Skema Kerjasama Pemerintah Dan Badan Usaha.Jakarta:Jurnal Manajemen Keuangan. Vol.1 No.1

Putri, Erika Sefila dan Wisudanto.2016.Struktur Pembiayaan Pembangunan Infrastruktur di Indonesia Penunjang Pertumbuhan Ekonomi.Surabaya: Simposium 1 Jaringan Perguruan Tinggi untuk Pembangunan Infrastruktur Indonesia.

Jusron, Dadang.2012.Fasilitas Fiskal Untuk Mendukung Percepatan Pembangunan Infrastruktur. Jakarta: Buletin Info Risiko Fiskal  Edisi IV tahun 2012

Perpres No 38 Tahun 2015 Tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur

PMK No. 223/PMK.011/2012 Tentang Pemberian Dukungan Kelayakan atas Sebagian Biaya Konstruksi Pada Proyek Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur

Perpres No. 2 tahun 2015 Tentang RPJMN 2015-2019

PMK No. 190/PMK.08/2015 Tentang Pembayaran Ketersediaan Layanan Dalam Rangka Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur