Konsep dan Teori Kebijakan Publik

Kebijakan publik merupakan salah satu kajian yang menarik di dalam ilmu politik. Meskipun demikian, konsep mengenai kebijakan publik lebih ditekankan pada studi-studi mengenai administrasi negara. Artinya kebijakan publik hanya dianggap sebagai proses pembuatan kebijakan yang dilakukan oleh negara dengan mempertimbangkan beberapa aspek. Secara umum, kebijakan publik dapat didefinisikan sebagai sebuah kebijakan atau keputusan yang dibuat oleh pihak berwenang (dalam hal ini pemerintah) yang boleh jadi melibatkan stakeholders lain yang menyangkut tentang publik yang secara kasar proses pembuatannya selalu diawali dari perumusan sampai dengan evaluasi.[1]

Dari sudut pandang politik, kebijakan publik boleh jadi dianggap sebagai salah satu hasil dari perdebatan panjang yang terjadi di ranah negara dengan aktor-aktor yang mempunyai berbagai macam kepentingan. Dengan demikian, kebijakan publik tidak hanya dipelajari sebagai proses pembuatan kebijakan, tetapi juga dinamika yang terjadi ketika kebijakan tersebut dibuat dan diimplementasikan. Tulisan ini selanjutnya akan membahas atau berisi tentang review dari sebuah buku mengenai kebijakan publik.[2] Dengan demikian, maka tulisan ini akan sedikit menceritakan ulang isi dari bagian buku tersebut yang selanjutnya akan dianalisis mengenai kelebihan dan kekurangan dari buku tersebut.

Pasca perang dunia kedua, ilmuwan sosial (khususnya politik) mencoba untuk mencari sebuah fokus baru mengenai studi politik yaitu mengenai hubungan negara dan masyarakat (warga negara). Sebelumnya, studi politik hanya berkutat pada institusi pemerintahan yang selanjutnya disebut sebagai negara. Selanjutnya, studi politik terus mengalami perkembangan dari fokus studinya yang berupa negara. Studi tersebut tidak hanya melihat negara sebagai aktor tunggal dan netral, tetapi juga di dalamnya terdapat kontestasi, khususnya ketika menentukan sebuah kebijakan. Selanjutnya, studi tersebut berkembang pada tahun 1970-an, khususnya setelah terbitnya tulisan Harold D.Laswell tentang Policy Science.[3] Selanjutnya, yang disebut sebagai Policy Science menurut Laswell, fokus atau kajian ilmu politik tidak hanya selalu melihat struktur pemerintahan atau kebiasaan aktor politik yang ada, tetapi juga mengenai sesuatu yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah. Pendekatan tersebut selanjutnya fokus pada kebijakan publik atau proses pembuatan kebijakan publik.

Selanjutnya, ada beberapa ilmuwan politik atau tokoh-tokoh politik yang mencoba untuk mendefinisikan arti kebijakan publik. Salah satu tokoh awal yang mencoba untuk mendefinisikan kebijakan publik adalah Thomas Dye. Thomas Dye mendeskripsikan kebijakan publik sebagai segala sesuatu yang dipilih oleh pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu.[4] Definisi tersebut memang dirasa terlalu sempit untuk mendeskripsikan mengenai kebijakan publik. Ada dua makna yang bisa diambil dari definisi Thomas Dye tersebut. Pertama, Dye berargumen bahwa kebijakan publik itu hanya bisa dibuat oleh pemerintah, bukan organisasi swasta. Kedua, Dye menegaskan kembali bahwa kebijakan publik tersebut menyangkut pilihan yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Dalam hal tersebut, pilihan yang diambil oleh pemerintah merupakan sebuah kesengajaan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Salah satu contohnya ketika pemerintah tidak menaikkan pajak yang dianggap sebagai sebuah kebijakan publik juga.

Selain Thomas, ada imuwan lain yang mencoba untuk mendifinsikan kebijakan publik secara lebih luas. William Jenkins mendefinisikan kebijakan publik sebagai sebuah keputusan dari berbagai aktor yang saling berhubungan untuk mencapai tujuan tertentu. Hal yang perlu digarisbawahi yaitu William lebih menekankan kebijakan publik pada sebuah proses pembuatan kebijakan, tidak seperti Thomas Dye yang hanya mendefinisikan kebijakan publik sebagai sebuah pilihan yang diambil oleh pemerintah.[5] Misalnya saja ketika pemerintah ingin membuat sebuah kebijakan terkait kesehatan, maka pemerintah harus melibatkan berbagai aktor seperti departemen kesehatan, keuangan, kesejahteraan, dan lain sebagainya. Selain itu, James Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah, meskipun kebijakan tersebut dapat dipengaruhi oleh para aktor dan faktor dari luar.

Hal terpenting selain definisi yang sudah disebutkan diatas adalah mengenai proses pembuatan kebijakan publik. Laswell menjelaskan beberapa tahapan atau proses dalam pembuatan sebuah kebijakan publik. Adapun urutannya adalah intelligence (mengumpulkan dan memproses berbagai pendapat dari proses pembuatan kebijakan), promotion (memilih beberapa pilihan yang ada), prescription (menentukan aksi), Invocation (persetujuan adanya sangsi-sangsi), application (diimplementasikan), termination (penghentian), dan appraisal (penilaian atau evaluasi).[6] Dari proses tersebut, Gary Brewer juga menawarkan proses yang hampir serupa yang berawal dari Initiation, Estimation, Selection, Implementation, Evaluation, dan Termination. Ada sedikit perbedaan dari kedua proses tersebut yang terletak pada bagian akhir dari proses tersebut. Menurut Gary, sebelum sebuah kebijakan itu dihentikan, seharusnya kebijakan tersebut dievaluasi terlebih dahulu, bukan sebaliknya.

Proses lain dari policy cycle yaitu berupa agenda setting, policy formulation, decision making, policy implementation, and policy evaluation. Keuntungan yang didapatkan dalam model seperti ini adalah proses pembuatan kebijakan lebih mudah dimengerti karena dari hal yang sebenarnya kompleks bisa dipilah-pilah menjadi beberapa tahapan. Selain itu, proses pembuatan kebijakan juga tidak hanya dilakukan pemerintah (meskipun secara legal formal), tetapi juga aktor-aktor lain yang berada di luar pemerintah. Meskipun proses tersebut terlihat ideal, pada praktiknya hasil dari proses tersebut bisa dibatalkan atau tidak sama persis dengan sesuatu yang telah disepakati atau diputuskan. Dari hal tersebut, diperlukan model yang lebih jelas mengenai kejelasan dari aktor-aktor yang terlibat dan institusi yang ikut dalam proses pembuatan kebijakan, serta faktor-faktor lain yang dapat mempengaruhi proses pembuatan kebijakan.

Ada beberapa kelebihan dari tulisan Howlett dan Ramesh. Pertama, secara umum mereka mampu menjelaskan terlebih dahulu mengenai ilmu kebijakan (policy science) sebelum masuk ke dalam pembahasan utama yaitu mengenai kebijakan publik. Hal tersebut tentu akan mempermudah pembaca untuk memahami secara lebih jelas mengenai proses atau lahirnya sebuah fokus baru yang bernama kebijakan pbulik. Kedua, tulisan tersebut juga rapi untuk menyusun beberapa definisi kebijakan publik meskipun diambil dari beberapa tokoh atau ilmuwan politik. Hal ini bisa dilihat dari definisi Thomas Dye yang dianggap cukup simple atau terlalu sempit yang selanjutnya dijelaskan oleh beberapa tokoh lain yang merupakan penjabaran dari definisi Thomas Dye sehingga definisi kebijakan publik menjadi lebih komprehensif.

Ketiga, tulisan tersebut juga telah memperlihatkan proses pembuatan kebijakan publik (urutan) yang diharapkan akan mudah dipahami oleh pembaca. Bagian ini menjadi penting mengingat sebenarnya dinamika politik yang ada di dalam proses tersebut cukup kompleks. Keempat, penulis juga memberikan beberapa masukan atau pembaharuan mengenai konsep-konsep yang sudah dikemukakan oleh beberapa tokoh politik. Mereka melihat bahwa sebenarnya kebijakan publik juga harus melihat konteks sosial dan sebenarnya ada nilai-nilai yang mempengaruhi pengambilan keputusan.

Di sisi lain, ada beberapa hal yang terlewatkan atau kurang dari tulisan tersebut. Pertama, tulisan tersebut kurang menjelaskan secara lebih rinci kerangka kerja kebijakan publik yang ditentukan oleh beberapa variabel. Beberapa variabel tersebut yaitu tujuan yang akan dicapai (kompleksitas tujuan yang akan dicapai), preferensi nilai yang perlu dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan, sumber daya yang mendukung kebijakan, kemampuan aktor yang terlibat, lingkungan yang mencakup lingkungan sosial, politik, dan ekonomi, serta strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan (otoriter atau demokratis).[7]

Kedua, penjelasan mengenai proses pembuatan kebijakan sudah cukup komprehensif, tetapi kurang dalam hal pemberian contoh konkrit. Apabila ada contoh konkrit, maka sebenarnya pembaca akan lebih mudah memahami dan mengerti proses pembuatan kebijakan publik tersebut. Ketiga, tulisan tersebut tidak memuat faktor-faktor yang mempengaruhi proses pembuatan kebijakan publik secara lebih rinci, khususnya masalah lingkungan seperti variabel kebudayaan politik dan sosial ekonomi yang biasanya mempunyai pengaruh kuat dalam proses pembuatan kebijakan publik.[8] Di luar itu, Howlett dan Ramesh boleh jadi menempatkan dirinya sebagai pengamat sekaligus memberikan kritik dan masukan terhadap beberapa ilmuwan politik sebelumnya yang menjelaskan mengenai kebijakan publik. Mereka berusaha untuk mengembangkan definisi dan proses pembuatan kebijakan publik supaya lebih komprehensif. Dengan demikian, proses pembuatan kebijakan yang ditawarkan mereka (dari agenda setting sampai evaluation) masih menjadi rujukan beberapa ilmuwan politik lain sampai saat ini.

Referensi

Howlett, Michael dan Ramesh, 1995, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem, Toronto: Oxford University Press.

Subarsono, 2010, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi, Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

[1] Definisi tersebut didapatkan dari diskusi di kelas mata kuliah Kebijakan Publik pada hari Selasa tanggal 19 Februari 2013.

[2] Chapter pertama (Policy Science and Political Science) yang merupakan salah satu isi dari buku Studying Public Policy : Policy Cycles and Policy Subsystem.

[3] Subarsono, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2010, hal.1.

[4] Dalam Michael Howlett dan Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press, Toronto, 1995, hal. 4.

[5] Ibid. hal. 5.

[6] Ibid. hal.10.

[7] Subarsono, Op.Cit. hal.7.

[8] Ibid. hal.15.