Oleh : Lukman Santoso Az*
Judul : Konseptualisasi dan Perjalanan DPR RI Penulis : Prof. Dr. Syamsul Wahidin, SH., MH Penerbit : Pustaka Pelajar, Yogyakarta Cetakan : Pertama, 2011 Tebal : 348 halaman Beberapa hari ini kita kembali dihebohkan atas pemberitaan media massa terkait rencana para wakil rakyat di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang ingin membangun gedung baru. Rencana tersebut justru mereka gulirkan ditengah kondisi rakyat yang sedang sulit. Di satu sisi bencana datang sislih berganti, di sisi lain kenaikan harga kebutuhan pokok yang tak terkendali dan tingkat kemiskinan yang semakin tinggi. Pembangunan gedung baru DPR tersebut ditaksir menghabiskan anggaran sekitar Rp. 1,1 trilyun, angka yang cukup fantastis. Mereka mengganggap gedung DPR yang ada saat ini sudah tidak layak dan harus diganti. Padahal, belum hilang dari ingatan kita, beberapa tahun lalu gedung DPR tersebut telah di renovasi dan menghabiskan dana yang tidak sedikit. Lantas, kemanakah naluri kepedulian para anggota DPR tersebut terhadap konstituennya. Mereka jelas-jelas dipilih rakyat secara langsung untuk memperjuangkan nasib dan hak-hak rakyat banyak. Tetapi, sikap dan gagasan mereka justru sangat jauh dari aspirasi rakyat dan itikad dalam mensejahterakan rakyat. Dalam konteks tersebut, kehadiran buku berjudul "Konseptualisasi dan Perjalanan DPR RI" ini menjadi sangat urgen sekaligus kontekstual dalam menjawab apa sebenarnya eksistensi sekaligus fungsi lembaga perwakilan (DPR) dalam konteks negara hukum dan demokrasi di Indonesia. Buku yang ditulis Prof. Dr. Samsul Wahidin, ini berupaya mengkaji secara komprehensif tentang bagaimana konsepsi sekaligus fungsi DPR dan implementasinya dalam lembaga perwakilan di Indonesia sejak awal berdirinya hingga eksistensi DPR saat ini yang merupakan hasil pemilu legislatif tahun 2009. Telaah dalam buku ini lebih memfokuskan kajian pada lembaga legislatif dalam perspektif ketatanegaraan, sehingga diharapkan dapat melahirkan telaah yang lebih komprehensif. Upaya ini sekaligus memberi pemahaman lain atas urgensi lembaga perwakilan. Karena selama ini lembaga perwakilan cenderung lebih dipahami dalam perpektif politik. Serta yang juga tidak kalah menariknya adalah telaah yuridis-historis atas lembaga perwakilan semenjak lembaga itu di kenal hingga saat ini, serta pasang surut yang mengiringi perjalanan DPR di Indonesia. Melalui buku ini, penulis menegaskan bahwa dalam perkembangan negara-negara modern, kehadiran lembaga legislatif (DPR) merupakan institusi kunci (key institutions) dari cabang kekuasaan sebagai cerminan dari implementasi kedaulatan rakyat. Fungsi lembaga legislatif dipahami sebagai lembaga pembentuk norma umum dalam sebuah negara sekaligus sebagai lembaga yang menjadi representasi rakyat. Artinya, lembaga perwakilan hakikatnya mengandung hubungan yang bersifat kualitatif antara wakil (DPR) dan terwakil (rakyat). Sehingga hubungan tersebut mengandung makna akomodasi kehendak (aspirasi) terwakil dalam komunitas hidup bersama sebagai satu bangsa. Konsepsi kehendak dan aspirasi rakyat dalam lembaga legislatif inilah yang kemudian juga dipahami sebagai wujud sistem demokrasi atau secara konkrit disebut demokrasi tidak langsung (indirect democracy). Konseptualisasi lembaga perwakilan di Indonesia, menurut Guru Besar Tata Negara ini, mulai hadir sejak zaman penjajahan Belanda. Pada masa itu lembaga perwakilan disebut Volksraad atau Dewan Rakyat. Volksraad dibentuk pertama kali pada 1917 dengan tujuan sebagai lembaga perwakilan dalam memperjuangkan aspirasi rakyat pribumi. Namun, dalam praktiknya lembaga tersebut hanya sebagai lembaga formalitas dan lembaga untuk memonopoli, karena keberadaannya tidak lebih dari sebuah badan penasehat Gubernur jenderal dengan fungsi yang amat longgar. Lewat pemilihan yang bertingkat-tingkat dan berbelit, komposisi keanggotaan Volksraad tampak tidak begitu akomodatif. Sehingga, institusi yang terbentuk pun sangat kolutif dan penuh manipulatif. Setelah Indonesia Merdeka dan diterapkannya UUD 1945, maka para pendiri bangsa mereformulasikan keberadaan lembaga perwakilan dalam wadah Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang beranggotakan 60 orang. Komite inilah yang kemudian menjadi cikal bakal lahirnya badan legislatif di Indonesia. Selama pasca kemerdekaan hingga era reformasi, keberadaan dan fungsi lembaga legislatif kemudian menyesuaikan pasang surut pergantian konstitusi dan rezim yang berkuasa. Dalam kurun masa tersebut hingga saat ini, Indonesia telah menerapkan dua model sistem pemerintahan yang berbeda, yakni: sistem parlementer dan presidensial. Serta tiga konstitusi berbeda pula; UUD 1945, Konstitusi RIS 1949, UUDS 1950 dan UUD 1945 hasil Amandemen. Namun, meskipun pernah menggunakan dua sistem pemerintahan yang berbeda dan beberapa konstitusi yang berbeda, fungsi legislasi (kekuasaan pembentukan undang-undang) di Indonesia berada dalam pola yang hampir sama, yakni dilakukan bersama-sama antara pemerintah dan DPR. Perbedaan justru terjadi hanya dalam format kelembagaan legislatif, yakni berdasarkan Konstitusi RIS yang menganut sistem parlementer. Badan legislatif pada masa ini dibagi menjadi dua kamar (bikameral), yaitu Senat dan DPR. Serta berdasarkan UUD 1945 Hasil Amamdemen yang menganut sistem presidensial. Lembaga legislatif pada masa ini dibagi menjadi dua kamar tidak murni (semi-bikameral), yaitu DPR dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Amandemen terhadap UUD 1945 yang terjadi hingga empat kali (1999-2002), diakui Samsul dalam buku ini telah membawa banyak implikasi ketatanegaraan. Beberapa perubahan tersebut yaitu perubahan sistem pemilihan lembaga legislatif (DPR dan DPD) yang dilakukan secara langsung oleh rakyat. DPR merupakan representasi dari jumlah penduduk sedangkan DPD merupakan representasi dari wilayah. Implikasi lanjutannya adalah terjadi perubahan dalam proses legislasi di negara ini. Namun, karena ketidaksempurnaan amandemen yang dilakukan terhadap UUD 1945, relasi yang muncul dalam lembaga perwakilan (DPR dan DPD) menjadi timpang. DPR memegang kekuasaan legislatif yang lebih besar dan DPD hanya sebagai badan yang memberi pertimbangan kepada DPR dalam soal-soal tertentu. Sementara dasar pertimbangan teoritis hadirnya DPR dan DPD dalam lembaga legislatif adalah untuk membangun mekanisme kontrol dan keseimbangan (check and balances) antar cabang kekuasaan negara dan antar lembaga legislatif sendiri. Samsul juga menegaskan, kesepakatan yang diberikan oleh rakyat dalam memilih para anggota DPR sejatinya adalah unsur esensial yang harus selalu menjadi dasar keputusan yang dibuat oleh wakil rakyat di DPR. Mereka harus berpegang kepada mandat yang diberikan oleh rakyat. Para wakil itu merupakan pribadi-pribadi pilihan yang harus bersikap amanah dan benar-benar menjalankan komitmen yang dibuat bersama rakyat yang memilihnya. Artinya, ketika rakyat sebagai terwakil berada pada kemiskinan dan butuh kepedulian, sementara wakil rakyat justru mengusung kehendak kemewahan dan kepentingan pribadi, berarti mereka telah menghinati amanat yang diberikan seluruh rakyat. Akan tetapi, realitas yang terjadi di Indonesia tidak demikian, antara wakil rakyat (DPR) dan yang diwakili terkesan ada jarak dan pembatas. Bahkan terkadang para legislator cenderung elitis. Mereka bahkan lebih mengedepankan kepentingan partai politik tempat mereka bernaung di banding memperjuangkan aspirasi rakyak yang memilih mereka secara langsung. Dalam buku setebal 348 halaman ini, penulis tidak hanya mengupas tentang diskursus konsepsi DPR di Indonesia, tetapi juga tentang eksistensi lembaga legislatif di beberapa negara sebagai bahan perbandingan, semisal lembaga perwakilan di Amerika Serikat, Rusia, Jepang, dan Singapura. Selain itu, pada bagian akhir buku ini penulis juga menelaah eksistensi Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai pelaksana pemilu legislatif pasca reformasi. Sedikit kelemahan buku ini adalah keterbatasan pembahasan atas posisi DPD sebagai partner sharing DPR dalam lembaga legislatif. Karena ketika berbicara lembaga legislatif, tentu proporsi keduanya dalam lembaga perwakilan sangat urgen. Akhirnya, hadirnya buku ini diharapkan dapat menjadi rujukan ideal untuk kembali memahami eksistensi DPR sebagai lembaga perwakilan rakyat banyak, dan bukan sebagai lembaga perwakilan yang hanya menghabiskan uang rakyat untuk keuntungan dan kemapanan pribadi atau partai. * Lukman Santoso Az, Pegiat pada STAIDA Institute; Peserta Program Magister Ilmu Hukum UII Yogyakarta.