Sumber:Â http://commons.wikimedia.org/
Secara historis, industri gula merupakan salah satu industri perkebunan tertua dan terpenting yang ada di Indonesia. Pada saat itu masih bernama Hindia Belanda pernah menjadi pengekspor gula terbesar didunia setelah Kuba pada kisaran tahun 1930-1940. Dengan jumlah pabrik gula yang beroperasi adalah 179 pabrik gula, produktivitas sekitar 14.8% dan rendemen mencapai 11.0%-13.8%. Produksi puncak mencapai sekitar 3 juta ton, dan ekspor gula pernah mencapai sekitar 2.4 juta ton. Hal ini didukung oleh kemudahan dalam memperoleh lahan yang subur, tenaga kerja murah, prioritas irigasi, dan disiplin dalam penerapan teknologi (Simatupang et al., 1999; Tjokrodirdjo, et al., 1999; Sudana et al., 2000). Namun enam dekade berselang, saat ini Indonesia menjadi negara pengimpor gula kedua terbanyak (Rusia sebagai peringkat pertama). Bahkan oleh Organisasi Gula Internasional (ISO) Indonesia diperkirakan akan menjadi negara importir gula mentah (raw sugar) terbesar di dunia pada periode 2012-2013 (www.tempo.co, 2012)
Industri gula merupakan salah satu agroindustri yang memegang peranan penting dalam perekonomian Indonesia. Hal ini disebabkan karena posisinya sebagai salah satu komoditas stategis yang menjadi tulang punggung ketahanan ekonomi dengan berbasis sumber daya nasional yang memiliki struktur keterkaitan dan kedalaman yang kuat serta memiliki daya saing yang tangguh di pasar internasional (Rindayanti, 2006). Kebutuhan terhadap gula sebagai salah satu sumber kalori di dunia terus meningkat. Peningkatan ini dapat ditunjukkan dari pertumbuhan konsumsi gula dunia dengan laju 0,7 persen pada tahun 2005/2006. Konsumsi gula yang meningkat juga terjadi di Indonesia dengan pertumbuhan konsumsi mencapai 4,2 – 4,7 persen pada tahun 2009 (Roadmap Industri Gula, 2009).
Peningkatan konsumsi gula terutama berkaitan dengan pertambahan penduduk, peningkatan kesejahteraan dan perkembangan industri makanan dan minuman. Respon konsumsi terhadap perubahan harga gula dan PDB adalah inelastis, baik untuk jangka panjang maupun jangka pendek. Akan tetapi, konsumsi gula mempunyai hubungan elastis terhadap perubahan jumlah penduduk, baik untuk jangka panjang maupun jangka pendek (Susila, 2005). Sebagai contoh, jumlah penduduk tahun 2000 adalah 208.925 ribu orang mengkonsumsi gula sebanyak 2.507.100 ton dan pada tahun 2005 terjadi peningkatan jumlah penduduk yaitu 220.982 ribu orang dengan konsumsi gula yang meningkat sebanyak 2.651.784 ton (Sekretariat Dewan Gula Indonesia, 2006). Hal ini menunjukkan perubahan jumlah penduduk menyebabkan perubahan konsumsi gula dalam jumlah yang besar terlebih berkaitan dengan posisi gula yang masih merupakan kebutuhan pokok.
Hasil-hasil studi seperti yang dilakukan oleh Kennedy (2001) dan Groombridge (2001) menyebutkan bahwa industri gula merupakan industri dengan tingkat distorsi tertinggi yang bersumber dari intervensi pemerintah.Berbagai negara utama melakukan berbagai intervensi kebijakan untuk melindungi industri gula masing-masing. Harus diakui berbeda dengan negara-negara lain di dunia, Indonesia tidak cukup melakukan hal itu. Amerika Serikat secara historis menggunakan berbagai kebijakan untuk mendukung/melindungi industri gulanya. Kebijakan tersebut menyebabkan sekitar 67% dari pendapatan produsen gula di US merupakan komponen dari kebijakan harga subsidi atau price support yang didasarkan pada Farm Security and Rural Investment Act of 2002 (2002 Farm Act). Beberapa kebijakan penting yang diterapkan adalah kebijakan bantuan domestik (price support loan), tariff-rate quota, subsidi ekpsor (export subsidy), program re-ekspor (re-export programs), dan kebijakan pembayaran dalam bentuk natura atau payment-in-kind. Sebagai contoh, kebijakan tariff-rate quota (TRQ) merupakan suatu kebijakan pengendalian harga domestik dengan instrumen pengendalian impor. TRQ merupakan kombinasi antara tarif dan kuota yang masih digunakan dalam kerangka liberalisasi perdagangan. Hal ini yang menyebabkan, harga gula di pasar domestik US jauh di atas harga gula dunia.
