ADMINISTRASI PERADILAN : LEMBAGA PENGAWASAN
SISTEM PERADILAN TERPADU
Pelaksanaan sistem peradilan saat ini belum dilaksanakan sebagaimana mestinya karena kurangnya pengetahuan dan kemampuan, atau bahkan kurangnya ketulusan dari mereka yang terlibat dalam sistem peradilan, baik hakim, pengacara, maupun masyarakat pencari keadilan. Sebagai suatu sistem , kinerja peradilan sekarang ini berada pada titik nadir yang sangat ekstrim. Berbagai keluhan baik dari masyarakat dan para pencari keadilan seolah-olah sudah tidak dapat lagi menjadi media kontrol bagi lembaga tersebut untuk selanjutnya melakukan berbagai perbaikan yang signifikan, bagi terciptanya suatu sistem peradilan yang ideal, dan sesuai dengan harapan masyarakat.
Kriteria buruknya pelayanan lembaga peradilan dapat dilihat dan diukur juga dari pelayanannya yang dianggap oleh sebagian masyarakat sangat tidak optimal. Pelayanan yang tidak optimal tersebutdiantaranya adalah, lambatnya proses penyelidikan yang dilakukan oleh kepolisian terhadap suatu kasus, banyaknya persyaratan administratif yang harus ditempuh saat pendaftaran perkara di pengadilan, banyaknya pungutan di luar biaya administrasi resmi dan banyaknya perkara kasasi yang menumpuk di Mahkamah Agung.
Berdasarkan semua itu, maka sudah sewajarnya bila saat ini dibentuk suatu konsep pengawasan, baik berbentuk lembaga atau berupa sistem yang bertugas sebagai sarana kontrol bagi pelaksanaan sistem peradilan, khususnya sistem peradilan pidana terpadu yang ada sekarang. Dengan konsep dan metode pengawasan yang baik dan dapat dijalankan secara benar maka diharapkan dapat menghilangkan penyimpangan yang terjadi, setidak-tidaknya dapat menekan jumlah keluhan masyarakat atas kinerja penegak hukum. Sehingga diharapkan dapat terjadi pemulihan kepercayaan masyarakat terhadap lembaga peradilan.
Pokok permasalahan dalam penelitian ini didasarkan pada asumsi adanya distorsi, bahwa pengadilan tidak menjalankan hukum acara pidana dan hukum acara lainnya secara benar. Berangkat dari hal tersebut maka timbul suatu kebutuhan untuk membentuk satu konsep pengawasan baik dalam bentuk lembaga ataupun sekedar sistem yang mempunyai otoritas dalam menyatakan bahwa seseorang aparat lembaga peradilan melanggar hukum acara, serta mempunyai kewenangan memberikan sanksi langsung melalui instansinya.
Secara definisi terdapat dua macam pengertian administrasi, yaitu court administration, yang dalam hal ini keadministrasian atau tertib administrasi yang harus dilaksanakan berkaitan dengan jalannya kasus tindak pidana dari tahap penyelidikan sampai dengan tahap pelaksanaan putusan dalam sistem peradilan pidana, dan administration of justice, yang dalam hal ini dapat berarti segala hal yang mencakup tertib hukum pidana formil dan materiil yang harus dipatuhi dalam proses penanganan perkara dan tata cara serta praktek litigasi.
Apabila kita mencoba menelaah administrasi peradilan dalam prakteknya, maka dapatlah kita temukan beberapa diskrepansi dalam pelaksanaan adminstrasi tersebutdi lapangan. Beberapa diskrepansi dalam proses administrasi peradilan pidana terdapat pada tahap penyelidikan, tahap penyidikan, tahap penuntutan, tahap pemeriksaan pengadilan, sampai kepada tahap pelaksanaan putusan. Pada peradilan perdata contentieus (ada sengketa para pihak), diskrepansi terjadi pada tahap pendaftaran perkara, tahap penentuan majelis hakim, persidangan, tahap putusan, sampai ke tahap pelaksanaan putusan. Sedangkan pada proses beracara di peradilan perdata, diskrepansi terjadi pada tahap pendaftaran, tahap pemeriksaan, tahap penetapan, dan tahap pelaksanaan penetapan.
Semua hal tersebut terjadi dari pengadilan tingkat pertama hingga terakhir, yaitu Mahkamah Agung. Jenis-jenis diskrepansi yang ada di Mahkamah Agung diantaranya adalah hakim memperlambat pemeriksaan perkara, hakim mengulur waktu penetapan perkara, hakim melakukan tawar-menawar putusan, pengaturan nomor urut pendaftaran, penawaran kepada pihak berperkara untuk memakai jasa pengacara tertentu, menghilangkan data perkara, membuat resume yang menguntungkan salah satu pihak, penundaan atau penghentian eksekusi suatu perkara oleh hakim.
Adanya diskrepansi-diskrepansi seperti disebutkan di atas menyebabkan menurunnya kepercayaan masyarakat terhadap aparat peradilan. Hal ini terbukti dari hasil kuesioner yang disebarkan peneliti yang menghasilkan penilaian bahwa proses penegakan hukum di Indonesia belum dapat berjalan dengan baik sehingga belum dapat memenuhi rasa keadilan masyarakat. Beberapa faktor yang dinilai menjadi penyebab hal tersebut adalah: adanya indikasi mafia peradilan yang melakukan jual beli putusan, praktek KKN dalam setiap proses peradilan, adanya intervensi eksekutif dan legislatif terhadap lembaga yudikatif, peraturan perundang-undanganyang tumpang tindih, kesejahteraan aparat penegak hukum yang masih rendah. Dan terakhir tidak efektifnya fungsi pengawasan yang ada sekarang ini.
Walaupun sebagian besar responden mengakui bahwa telah ada sistem pengawasan terhadap lembaga peradilan namun mereka menyatakan pula bahwa hampir semua sistem pengawasan tersebut tidak berjalan dengan baik. Dari data penelitian juga dapat diketahui bahwa tingkat kepercayaan aparat penegak hukum terhadap sistem pengawasan yang berjalan di lembaganya sendiri (sistem pengawasan internal) tidak terlalu baik. Kelemahan lembaga pengawas internal tersebut disebabkan beberapa hal, yaitu tingginya esprit de corps, terbentuknyasolidaritas berupa perlindungan profesi dan hukum tutup mulut bila itu menyangkut kelemahan/kesalahan sesama teman atau kelemahan organisasi.
Untuk mengimbangi kelemahan-lkelemahan dalam pengawasan internal, maka haruslah diberdayakan (empowerment) fungsi pengawasan eksternal sehingga dapat memperkuat dan mendorong fungsi pengawasan pada umumnya terhadap kinerja dan integritas masing-masing jajaran sebagai sub-sistem penyelenggaraan peradilan. Pengawasan eksternal dapat ditempuh melalui dua mekanisme, yaitu:
1.Mekanisme pengawasan yang bersifat horisontal antara sesama instansi penegak hukum atau sub-sistem dalam proses penegakan hukum.
2.Mekanisme pengawasan yang memberdayakan kontrol oleh masyarakat yang lebih didasarkan pada prinsip akuntabilitas publik.
Salah satu definisi pengawasan adalah setiap usaha dan tindakan dalam rangka mengetahui sejauh mana pelaksanaan tugas yang dilaksanakan sudah sesuai menurut ketentuan dan sasaran yang hendak dicapai. Ada beberapa macam pengawasan seperti pengawasan langsung (inspeksi) atau tidak langsung (mempelajari laporan), pengawasan preventif (preaudit) dan represif (post audit), pengawasan intern (dari dalam organisasi) dan ekstern (dari luar organisasi), dan pengawasan menurut Instruksi Presiden RI No. 1 Tahun 1989 yaitu pengawasan melekat (pengendalian atasan kepada bawahan secara preventif atau represif), pengawasan fungsional (dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah atau ekstern pemerintah), pengawasan masyarakat serta pengawasan legislatif.
Berbicara tentang pengawasan , setidaknya terdapat tiga aspek yang perlu diperhatikan, pertama aspek pendekatan dalam pengawasan misalnya pendekatan preventif, detektif, dan represif. Kedua adalah aspek pihak pelaksana dalam pengawasan yang meliputi masyarakat dan lembaga formal (termasuk di dalam kelembagaannya antara lain aspek kedudukan, sumber daya manusia serta mekanisme kerja. Ketiga adalah obyeknya, pengawasan terhadap perilaku, kecakapan (skill) atau pelaksanaan tugas (performance) dalam hal administratif, prosedural, keuangan serta metode pengawasannya.
Salah satu titik tolak untuk melakukan upaya pengawasan preventif tersebut adalah pembenahan hukum acara, kode etik atau kode berperilaku, dan aturan teknis pelaksanaan tugas, antara lain dengan mengintegrasikan prinsip-prinsip transparansi, akuntabilitas, dikresi yang limitatif, obyektivitas, pembatasan perilaku yang spesifik, serta partisipasi masyarakat dan ketersediaan mekanisme check and balances didalamnya. Penerapan prinsip akuntabilitas dan transparansi memegang peranan penting dalam rangka peningkatan peran serta masyarakat dalam pengawasan.
Ketiadaan transparansi dan akuntabilitas adalah salah satu faktor penyebab tumbuh suburnya penyalahgunaan wewenang atau pelanggaran. Selain itu, korupsi terjadi karena adanya monopoli kewenangan ditambah adanya diskresi yang luas serta kurangnya akuntabilitas (termasuk transparansi). Luasnya diskresi membuka peluang untuk penyalahgunaan wewenang dan pelanggaran. Hal ini jelas perlu diantisipasi dengan pengaturan yang lebih rinci, limitatif, dan memiliki tolok ukur yang obyektif untuk menilai bagaimana aparat penegak hukum dan hakim harus menjalankan tugas dan wewenangnya. Perlu dibuat suatu pembatasan atas penggunaan diskresi bagi aparat penegak hukum dan hakim.
Selain itu, untuk menutup peluang penyalahgunaan wewenang, pengaturan tentang diskresi yang teknis, baik itu standard operation procedure (SOP), buku pedoman, prosedur tetap atau istilah lainnya, penting sebagai dasar untuk menilai performance dan perilaku aparat penegak hukum dan hakim, senapas dengan diskresi yang terbatas, pembatasan perilaku yang spesifik akan sangat membantu upaya represif yaitu untuk menentukan sesuai tidaknya penggunaan wewenang atau perilaku aparat penegak hukum, hakim dan advokat dalam menjalankan tugas. Partisipasi masyarakat dalam melakukan pengawasan dapat dilakukan dengan memperbaiki pengaturan mengenai pra peradilan yang merupakan sarana check and balances antara lain dengan pemberian standing kepada masyarakat untuk mengajukan praperadilan atas penghentian penyidik atau penuntutan.
Pendekatan detektif pada intinya diperlukan untuk memudahkan upaya memperoleh informasi yang cepat dan akurat guna menunjang pengawasan. Beberapa hal yang dapat dilakukan dalam hal ini misalnya pencatatan harta kekayaan dan sumber penghasilan (sebagimana yang dilakukan oleh KPKPN), penyampaian gratifikasi sebagaimana diatur dalam UU korupsi yang baru (pasal 12 UU No. 20 tahun 2001 tentang perubahan Undang-undang No. 31 tahun 1999 tentang pemberantasan tindak pidana korupsi) dan pendapatan informasi kepegawaian yang baik.
Sedangkan pendekatan represif pada intinya merupakan langkah penegakan hukum (dalam konteks ini hukum administrasi), oleh lembaga pengawasan jika ada penyalahgunaan wewenang atau pelanggaran oleh aparat penegak hukum dan hakim. Pada intinya penegakan hukum ini harus dilakukan secara non diskriminatif, transparan, akuntabel, objektif dan tegas.
Dalam pelaksanaannya, pengawasan terhadap proses peradilan sangat terkait dengan pelaksanaan beberapa prinsip dalam proses peradilan. Sehingga berbicara tentang strategi pengawasan sangat erat kaitannya dengan pelaksanaan sistem peradilan. Pelaksanaan sistem peradilan yang baik sendiri adalah terlaksananya beberapa prinsip umum sebagai minimum standar dalam penerapan sistem peradilan yang terintegrasi dengan baik. Minimum standar yang termaksud tersebut adalah :
a.Persamaan dimuka hukum (equality before the law)
b.Due Process of law
c.Sederhana dan cepat
d.Efektif dan efisien
e.Akuntable
f.Transparan
Dalam melaksanakan fungsi pengawasan dapat dilakukan dengan dua cara, pertama melalui pendekatan struktur atau kelembagaan (institusional approach), kedua pendekatan sistem (system aproach). Pada metode yang pertama, fungsi pengawasan diserahkan pada lembaga tersendiri yang bertanggung jawab untuk melakukan pengawasan guna mengusahakan tercapainya tujuan organisasi tanpa mengalami kesulitan yang berarti, yang dalam hal ini untuk menjamin terlaksananya fungsi secara effektif harus diperhatikan kedudukan lembaga dalam struktur organisasinya.
Sedangkan pendekatan sistem sebagai salah satu metode dalam pengawasan fungsi organisasi adalah metode pengawasan berdasarkan sistem sebagai elemen utama dalam melakukan pengawasan. Sistem sendiri adalah seluruh urutan prosedural (hubungan antar sub sistem) yang dianut dalam menyelesaikan kegiatan rutin organisasi/lembaga. Sistem harus diatur sedemikian rupa sehingga tidak memungkinkan terjadinya hal-hal yang menyimpang dan harus menjamin efisiensi kerja dalam kerangka mencapai tujuan organisasi secara optimal dan hal inilah yang dinamakan pengawasan internal. Dalam sistem pengawasan unsur manusia sangat penting karena manusialah yang menjalankan fungsi pengawasan dan yang diawasi.
Dalam rangka pelaksanaan pengawasan, seharusnya dilakukan secara terpadu, menyeluruh, terintegrasi dan tidak boleh hanya terpaku pada pembenahan sistem atau manusia semata. Kalau hanya memperhatikan satu unsur saja hampir dapat dipastikan bahwa hasil dari pengawasan yang dilakukan akan tidak optimal, sehingga tidak dapat menekan perilaku menyimpang dalam organisasi. Pengawasan dalam peradilan sendiri pada tiap sub sistem peradilan memang telah diakui ada, dimana pengawasan tersebut adalah bagian dari organisasi. Pengawasan terhadap lembaga peradilan selain memperhatikan pengawasan internal, harus juga memperhatikan mekanisme pengawasan eksternal. Dalam pengawasan eksternal terdapat peran serta masyarakat, dan dapat menjadi counter part bagi pengawasan internal.
Pembentukan tim pengawasan terpadu menjadi pilihan dalam menerapkan sistem pengawasan yang menyatukan pihak intern institusi dan eksternal institusi. Hal ini yang dinamakan dengan stake holders approach, pendekatan ini menggunakan metode multi stake holders profession dalam lembaga pengawas. Perlunya gagasan untuk menerapkan multi stake holders approach adalah adanya ketidakpercayaan apabila pengawasan hanya dilakukan pihak internal saja sehingga tidak tercipta objektifitas. Penggunaan pendekatan ini juga untuk mencapai reputasi (prestige) yang baik bagi lembaga pengawasan termaksud..
Harapannya, keberadaan sejenis lembaga pengawasan eksternal yang lain dari LSM-LSM pemantauan yang selama ini ada, nantinya dibentuk dengan undang-undang tersendiri, namun apabila memang dianggap sangat mendesak, kebutuhan akan terciptanya suatu mekanisme pengawasan melalui lembaga pengawasan tersebut bilamana perlu dapat dibentuk melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu). Lembaga pengawas eksternal ini adalah lembaga yang independen, untuk itu kedudukan lembaga tersebut tidak berada di bawah kepala lembaga internal yang ada.
Guna penciptaan lembaga pengawas yang mampu menerapkan pengawasan secara efektif dan efisien serta memiliki daya dukung yang kuat, lembaga pengawasan eksternal dimasa mendatang sekurang-kurangnya harus memiliki prinsip-prinsip kelembagaan yang berdaya guna dan berhasil guna. Prinsip-prinsip tersebut diantaranya adalah prinsip independensi, yuridikasi yang tegas dan wewenang yang memadai, kemudahan untuk diakses, efisiensi untuk operasional dan pertanggungjawaban.
Berdasarkan uraian dan paparan di atas maka tim peneliti merekomendasikan beberapa hal berikut, bahwa dalam rangka kesejajaran informasi hukum dan keadilan, perlu adanya peningkatan kualitas dalam mekanisme pelayanan administrasi peradilan, salah satunya adalah dengan menerapkan sistem informasi dan pelayanan hukum yang baik melalui media informasi yang ada. Hal tersebut dapat digunakan sebagai jembatan informasi antar pelaku proses peradilan, baik pelaku dalam sub sistem maupun pencari keadilan sehingga tidak terjadi kesenjangan informasi.
Bahwa mekanisme pengawasan herisontal dan vertikal antar sesama anggota dan lembaga dalam sub sistem peradilan harus dapat bekerja sama dengan baik, dalam hal ini terutama guna mengeliminasi perilaku KKN dalam peradilan. Selain itu, adanya mekanisme pengawasan publik terhadap proses peradilan, dimana publik dapat mempertanyakan keputusan institusi peradilan dalam pelaksanaan proses peradilan, yang mana hal tersebut dipandang telah menyalahi aturan atau berindikasi adanya ketidakmampuan atau ketidakmauan aparatur penegak hukum dalam menyelesaikan suatu perkara dengan baik mutlak diperlukan.
Perlunya pengadaan dan penyediaan sistem informasi administrasi peradilan berbasiskan teknologi informasi, yang dapat diakses secara mudah oleh masyarakat dari berbagai tempat. Dan terakhir perlunya pembentukan lembaga pengawasan eksternal yang bekerjasama dengan lembaga pengawasan internal, yang mempunyai fungsi dalam kerangka sistem pengawasan terpadu dan berada dalam satu frame-work, juga sebagai lembaga kontrol dan evaluasi.