Pasca berakhirnya Perang Dunia II, Belanda menghadapi kenyataan yang sangat berbeda dengan masa-masa sebelumnya. Mereka mendapati sebuah negeri yang dulu pernah dijajahnya telah menjadi sebuah negara baru.
Menurut pandangan Belanda, Indonesia atau lebih tepatnya Hindia Belanda masih merupakan daerah kekuasaannya. Mereka hanya tinggal menerima penyerahan kekuasaan dari pihak Sekutu yang mengambil alih kekuasaan atas Indonesia setelah Jepang menyerah.
Keberadaan Pemerintah Republik Indonesia (RI) yang diproklamasikan pada 17 Agustus 1945 menjadi ancaman bagi cita-cita Belanda untuk kembali berkuasa. Oleh karena itu, Belanda perlu menempuh cara militer dan politik untuk merebut kembali wilayahnya dari tangan RI. Cara militer yang digunakan oleh Belanda yaitu melalui agresi dan 'pembersihan' orang-orang Indonesia yang dianggap sebagai 'ekstrimis' di berbagai daerah.
Salah satu yang dianggap paling kejam adalah 'pembersihan' orang-orang pro-RI di Sulawesi Selatan yang dipimpin oleh Raymond 'Turk' Westerling pada 15 Desember 1946 hingga 15 Februari 1947.
Setelah daerah tersebut dianggap bersih selanjutnya akan digunakan cara politik, yaitu dengan membentuk negara-negara bagian, cara inilah yang disebut dengan politik federal (federale politiek). Belanda berharap dapat mengendalikan Indonesia dengan menggunakan negara-negara bagian bentukannya.
Negara-negara bagian tersebut didorong untuk memiliki sikap berbeda dengan Pemerintah RI dalam menjalankan garis-garis politiknya. Dengan demikian akan tercipta kesan bahwa Pemerintah RI di Yogyakarta tidak mewakili aspirasi rakyat Indonesia secara nasional.
Ide van Mook
H.J. van Mook selaku pemimpin tertinggi Netherlands Indies Civil Administration (NICA) menyampaikan gagasannya mengenai struktur konstitusional berjenjang dimana Kerajaan Belanda terdiri atas Belanda, Federasi Indonesia, Suriname, dan Curacao.
Sedangkan Indonesia akan terdiri atas empat negara bagian, yaitu Jawa (daerah-daerah di luar wilayah kekuasan Pemerintah RI), Sumatra, Kalimantan, dan Timur Besar (Grote Oost) atau hanya akan terdiri atas tiga wilayah jika Sumatra dimasukkan dalam wilayah RI (Cribb, 1990).
Di dalam gagasan van Mook itu ditawarkan win-win solution, artinya eksistensi RI masih diakui, wilayah-wilayah lain di luar kekuasaan RI masih terwadahi, serta Belanda masih memiliki peran dalam menentukan masa depan Indonesia.