Pernah mengikuti perjalanan seorang teman berproses menjadi birokrat dalam sistem birokrasi yang membuatnya gerah. Betapa ia ringkuh saat harus ikut mengantri dalam pemberkasan ulang CPNSD di Bapedda DIY, aktivis mahasiswa dan pegiat NGO kini merangkak sebagai CPNS. Terlebih lagi ketika ia mengikuti Musrenbang yang biasanya ia vokal bersuara sebagai rakyat, kini posisinya sebagai birokrat yang menjadi ‘anak bawang’ dalam Musrenbang tersebut. dulu, ia biasa memperhatikan bagaimana mesin itu bekerja dan interupsi jika mesin kurang berjalan dengan baik, namun kini ia yang turut bergerak dalam mesin tersebut. tidak ada pekerjaan yang teramat penting yang hendak ia lakukan, karena pos-pos di institusi tersebut telah terisi. Lantas ia berpikir, untuk apa pemerintah merekrut pegawai negeri tiap tahun dalam jumlah yang besar? Dan yang terpenting, ia menyadari mesin ini adalah sebuah sistem, ketika ia didalamnya, take it or leave it. Like or dislike. Seolah tersadar, tugasnya memang memberikan pelayanan untuk masyarakat (Teknis), tapi yang terpenting ia memposisikan sebagai reformis dalam sistem tersebut (politik). Tulisan ini ingin mencari arah bahwa reformasi administrasi dapat melalui dua saluran, persoalan teknis (reformasi dari internal) dan persoalan politik (reformasi dari eksternal) dan bagaimana solusi teknisnya.
Reformasi dan perubahan memiliki keterkaitan yang kuat. Caiden mengungkapkan bahwa Perubahan adalah proses penyesuaian diri terhadap kondisi yang berfluktuasi , sedangkan reformasi adalah kekuatan yang dilahirkan untuk melakukan tranformasi administrasi dan melawan kemandegan. Artinya ketika proses penyesuaian diri tidak berjalan maka diperlukan reformasi administrasi. Selain itu, perubahan administrasi yang menggambarkan perbaikan dalam praktek administrasi, organisasi, prosedur, dan proses. Artinya setiap perubahan prosedur dapat dikategorikan sebagai reformasi administrasi. Dengan demikian reformasi administrasi merupakan Peningkatan sistemik kinerja operasional sektor publik secara terencana (Caiden,1991).
Sederhananya, Reformasi merupakan perubahan. Perubahan dari tatanan yang kurang baik menjadi baik. Namun menjadikan tatanan yang kurang baik menjadi baik itu tidaklah mudah, tidak semua Negara/ institusi yang serius membuat perubahan ini, terkadang hanya formalitas semata sebagai tuntutan dari pihak luar. Caiden, salah seorang pelopor studi reformasi administrasi dalam buku Administrative Reform Comes of Age tahun 1991, menyatakan bahwa “... reformasi sistem administrasi tidak pernah mencapai inti permasalahan tetapi hanya formalitas semata. Reformasi tersebut tidak cukup luas dan mendalam. Bahkan cukup banyak negara yang tidak memberikan perhatian yang cukup memadai pada reformasi administrasi...” mengungkapkan ironi yang terjadi di banyak negara, negara maju mau pun Negara berkembang, barulah setelah terlambat dan kondisi negara sudah amat buruk pemerintah menyadari perlunya reformasi administrasi(Effendi:2006).
Karena itu Caiden mengingatkan:
“By the time it was realized that defective administrative system were a serious obstacle to progress, that what was wrong with them was fundamental, and hihger priority should be to putting them right, the prevailing gales were fast blowing into hurricanes".
Caiden memandang dari perspektif bahwa reformasi administrasi berasal dari kesadaran pemerintah, pertanyaannya kemudian kapankah kesadaran untuk mereformasi sistem tersebut ketika orang-orang di dalamnya telah lama berproses dalam sistem tersebut, budaya sistem tersebut telah mengakar kuat. Kesadaran untuk mereformasi akan sulit jika sensitifitas akan masalah masih sangat rendah, akan menjadi biasa saja bahkan tak ada masalah karena telah tebiasa tergilas dalam sistem tersebut. berbeda halnya jika orang baru yang membutuhkan ‘adaptasi’ untuk berproses dalam sistem itu, kasus teman di atas misalnya.
Reformasi birokrasi publik merupakan salah satu bagian dari agenda reformasi administrasi, namun yang perlu dihindarkan bahwa banyak kalangan yang menilai reformasi birokrasi publik hanyalah persoalan organisasi saja, oleh karena itu konsep reformasi administrasi yang lebih luas adalah penyempurnaan administrasi, perubahan administrasi dan modernisasi administrasi (Effendi:2006). Memandang reformasi birokrasi publik hanyalah persoalan organisasi saja tentu kembali pada pernyataan bahwa reformasi administrasi itu hanya akan terwujud jika pemerintah sadar akan perlu reformasi. Ini menjadi sulit bagi pihak luar yang ingin menghendaki adanya reformasi, adanya perubahan untuk memperbaiki kinerja pemerintah sehingga pelayanan publik dapat dinikmati secara adil, merata dan memuaskan. Terkait dengan pelayanan publik, pada dasarnya alasan untuk mereformasi dalam rangka merealisasikan pendekatan baru untuk menjalankan fungsi pelayanan publik yang lebih baik kearah manajerial daripada sekedar administratif sebagai respon terhadap skala penanganan dan cakupan tugas pemerintah, adanya perubahan dalam teori dan masalah ekonomi serta perubahan peran swasta dalam pelayanan publik (Hughes:1994 dalam Widaningrum: 2009).
Berbeda dengan Caiden (1991) yang mengungkapkan alasan beberapa alasan reformasi karena kelembagaan aparat masih jauh dari kapasitas potensialnya, organisasi cenderung konservatif, dan inovasi lambat. Alasan Caiden ini mengindikasikan bahwa persoalan reformasi administrasi adalah persoalan teknis, tidak memposisikan suatu negara yang memiliki suhu politik yang bergejolak. Padahal reformasi administrasi yang menggunakan beberapa instrumen yang memiliki nilai kontradiktif satu sama lain dalam dirinya sendiri—karena nilai dari organisasi publik dan private yang digeneralisasi– ternyata telah membuka peluang permainan politik. Adanya kenyataan bahwa demokrasi yang diinternalisasi masih dalam tahapan demokrasi formal prosedural yang kemudian banyak memberi ruang para elit politik untuk mengebiri instrumen pada organisasi publik, sehingga muncullah paradoks dalam demokrasi (Margono:2005). Oleh karena itu, the means to make the administrative system a more effective instrument for social change, a better instrument to bring about political equality, social justice and economic growth (Turner dan Hulme: 1997 dalam Margono:2005).
Intinya reformasi itu bukan hanya tataran teknis administratif, tapi menyangkut simplikasi non-teknis seperti perubahan sosial, terpenuhinya keadilan politik, dan pertumbuhan ekonomi. Jika tidak, maka kepentingan elit politik merajalela. Alasannya karena Ide reformasi selalu datang dari kepentingan ekternal dan bahkan global, kepentingan global tersebut tidak selamanya berdimensi tunggal, reformasi administrasi pastilah produk keputusan politik dan bukan administratif belaka. Reformasi administrasi yang terbungkus dengan paradigma-paradigma besar seperti demokratisasi dan globalisasi langsung maupun tidak mewarnai kebijakan tataran lembaga-lembaga dan secara langsung berhadapan dengan rakyat (Margono:2005).
Sebagai contoh, ada beberapa bentuk reformasi administrasi di Indonesia, seperti desentralisasi, citizen charter, dan privatisasi. Terlepas dari baik buruknya, plus minus dari kebijakan untuk mereformasi sistem administrasi di Indonesia, secara luas kebijakan-kebijakan ini untuk mengalihkan kebuntuan terhadap sistem sebelumnya dan merupakan salah satu cara reformasi menuju perubahan kearah yang lebih baik. Perubahan yang diarahkan merupakan perubahan-perubahan strategis, yang tidak lupa memperhatikan beberapa hal stratgeis seperti demokratisasi kehidupan politik tuntutan masyarakat terhadap pelayanan publik yang lebih baik, ancaman disintegrasi nasional, globalisasi persaingan ekonomi, persaingan dalam penguasaan teknologi informasi, serta netralitas dan profesionalitas birokrasi.
Ada beberapa tawaran solusi strategi reformasi dministrasi menurut saya, secara politik, reformasi dapat diubah jika kita memiliki otoritas untuk membuat keputusan, dan memegang kekuasaan. Reformasi aparatur negara adalah prasyarat mutlak yang diperlukan untuk menjamin berlangsungnya pengelolaan pemerintahan yang demokratis serta sistem ekonomi yang dapat menciptakan keadilan sosial bagi semua (Effendi:2006). Sayangnya model yang berhasil diterapkan suatu negara tidak dapat diterapkan begitu saja di Indonesia, karena belum tentu model yang cocok untuk suatu bangsa juga akan cocok untuk Indonesia. Kedua, secara teknis pemeberdayaan dari para birokrat muda (CPNS), hal ini bisa dilakukan bersama-sama dengan para akademisi atau menjaring kemitraan terutama dalam menjalin mitra sosial tripartit antara pemerintah, kelompok bisnis, dan para pekerja (birokrat, NGO atau aktivis lainnya) yang menandai dinamika proses kebijakan di Indonesia karena tentu saja reformasi administrasi akan mempertemukan birokrasi (pelayan publik), politisi dan berhadapan dengan rakyat (Margono:2005), termasuk pasar juga tak bisa dipisahkan dari reformasi administrasi.