Refleksi Akhir Tahun 2014
Tanaman-Tanaman Hukum yang Tumbuh dan Berkembang Sendiri-Sendiri
Tanggal 19 Desember 2013 setahun yang lalu Sidang Paripurna DPR RI mengesahkan Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN). Kemudian pada tanggal 15 Januari 2014 Presiden SBY menandatangani dokumen tersebut dan menerbitkannya menjadi UU No. 5 Tahun 2014.
Salah satu ketentuan penting yang ditetapkan oleh UU Kepegawaian yang baru ini adalah pengkategorian Pegawai ASN menjadi 2 kelompok besar yaitu Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK).
Dalam beberapa kesempatan pihak Kementerian PAN-RB berkali-kali menegaskan untuk bekerja cepat selama 6 bulan pertama setelah UU ASN terbit dalam menggarap sejumlah peraturan pelaksanaanya, termasuk PP tentang Manajemen PPPK. Namun hingga akhir masa pemerintahan SBY pada tanggal 20 Oktober 2014 PP dimaksud tak kunjung terbit atau setidaknya terdeteksi dokumennya. Misterius.
Belakangan ini resistensi terhadap substansi UU ASN berlanjut dan terus menguat. Bahkan Kelompok Forum Honorer Indonesia (FHI) dengan lantang menolak posisi jabatan PPPK yang sangat kental dengan nuansa dan "cita rasa" diskriminatif.
Sebagai kelompok tenaga pengabdi bagi kepentingan Pemerintah di bidang tugas penyuluhan dan pendampingan petani, komunitas Tenaga Harian Lepas - Tenaga Bantu Penyuluh Pertanian (THL TBPP) yang masih dalam perjalanan perjuangan mendorong kepastian status perlu terus mencermati perkembangan ini.
Bagi THL TBPP kepentingannya bukan hanya sebatas lingkup implementasi UU ASN, khususnya terbitnya PP Manajemen PPPK saja. Lebih luas dan lebih jauh dari itu yang kita butuhkan adalah keterkaitan yang mesti disambungkan antara amanat UU No. 16 Tahun 2006, UU No. 19 Tahun 2013, PP No. 56 Tahun 2012 dan UU No. 5 Tahun 2014.
Bukti pelaksanaan yang ada sekarang menunjukkan bahwa masing-masing produk hukum tersebut terputus satu sama lain. Ibarat tanaman-tanaman yang tumbuh dan berkembang menjadi pohon-pohon tersendiri dan menaungi area dengan cakupan seluas lingkar tajuk masing-masing.
Mari kita review masing-masing produk hukum tersebut satu per satu dalam konteks keterkaitan dengan penetapan status THL TBPP.
Undang-Undang No. 16 Tahun 2006 tentang Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan dan Kehutanan
Undang-Undang yang populer dengan singkatan UUSP3K ini sebagian ketentuannya mengatur tentang bentuk dan pembentukan kelembagaan penyuluhan serta ketenagaan penyuluhan.
Bab V UUSP3K yang mengatur tentang kelembagaan penyuluhan menetapkan 3 kelembagaan penyuluhan yakni : 1. Kelembagaan penyuluhan pemerintah; 2. Kelembagaan penyuluhan swasta; dan 3. Kelembagaan penyuluhan swadaya.
Ketentuan pada pasal-pasal terkait menetapkan kelembagaan penyuluhan pemerintah dibentuk secara berjenjang mulai dari tingkat pusat, provinsi, kabupaten/kota dan kecamatan.
Untuk mengatur teknis pembentukannya – setelah melalui penantian panjang dan melampaui batas waktu yang ditetapkan – pada tanggal 17 Oktober 2014 terbit Peraturan Presiden No. 154 Tahun 2014 tentang Kelembagaan Penyuluhan Pertanian, Perikanan dan Kehutanan.
Bab VI UUSP3K mengatur tentang ketenagaan penyuluhan. Pasal 20 Ayat 1 menetapkan 3 jenis penyuluh yakni Penyuluh PNS, Penyuluh Swasta dan Penyuluh Swadaya.
Masing-masing jenis penyuluh tersebut di atas menjalankan tugasnya melalui jalur kelembagaan penyuluhan masing-masing. Dalam hal ini Penyuluh PNS menjalankan tugas pokok dan fungsi (tupoksi) di jalur kelembagaan penyuluhan pemerintah.
Nah, dalam prakteknya sejak tahun 2007 hingga menjelang akhir 2014 karena jumlah Penyuluh Pertanian PNS tidak memadai maka dalam menjalankan tugasnya mereka dibantu oleh 20.479 Tenaga Harian Lepas – Tenaga Bantu Penyuluh Pertanian (THL TBPP) hasil rekrutmen Kementerian Pertanian yang tersebar di seluruh wilayah NKRI. Dengan kata lain para Tenaga Penyuluh Kontrak (THL TBPP) ini telah menjalankan tupoksi Penyuluh Pertanian PNS di jalur kelembagaan penyuluhan pertanian pemerintah selama 7 tahun berturut-turut.
Berikutnya Pasal 20 Ayat 2 menyebutkan bahwa “Pengangkatan dan penempatan penyuluh PNS disesuaikan dengan kebutuhan dan formasi yang tersedia berdasarkan peraturan perundang-undangan.”
Namun demikian Pasal 20 Ayat 2 di atas diperkuat oleh penjelasan yang mengatakan “Ketentuan pengangkatan penyuluh pegawai negeri sipil harus mendapat prioritas oleh Pemerintah dan pemerintah daerah untuk mencukupi kebutuhan tenaga penyuluh pegawai negeri sipil.”
Undang-Undang No. 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani
Jika lingkup jangkauan UUSP3K meliputi 3 sektor yakni pertanian, perikanan dan kehutanan namun khusus mengatur penyelenggaraan penyuluhan, maka Undang-Undang tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani membatasi lingkup untuk sektor pertanian saja dengan obyek pelaku utama (petani) guna mengatur penguatannya pada aspek perlindungan dan aspek pemberdayaan.
Pendekatan penguatan dari lini penyuluhan dan pendampingan termasuk dalam aspek pemberdayaan petani. Bab V tentang Pemberdayaan Petani pada Bagian Ketiga tentang Penyuluhan dan Pendampingan khususnya Pasal 46 mengurai dengan cukup detil tentang keharusan bagi Pemerintah untuk menjamin kelancaran penyelenggaraan penyuluhan dan pendampingan petani seperti pembentukan kelembagaan penyuluhan pemerintah, penyediaan fasilitas penyuluhan dan tentu saja penyediaan tenaga penyuluhnya.
Khusus untuk tenaga penyuluh diatur dalam Pasal 46 Ayat 2 dan Ayat 4. Pasal 46 Ayat 2 menyebutkan “Pemberian fasilitas penyuluhan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), berupa pembentukan lembaga penyuluhan dan penyediaan penyuluh.”
Sedangkan Pasal 46 Ayat 4 menegaskan “Penyediaan Penyuluh sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling sedikit 1 (satu) orang Penyuluh dalam 1 (satu) desa.”
Peraturan Pemerintah No. 56 Tahun 2012
Peraturan Pemerintah No 56 Tahun 2012 (PP 56/2012) adalah PP Perubahan Kedua dari PP No. 48 Tahun 2005 setelah PP Perubahan Pertama yakni PP No. 43 Tahun 2007.
Penerbitan Peraturan Pemerintah di atas merupakan penterjemahan amanat Undang-Undang No. 43 Tahun 1999 pada Pasal 16 A yang menyatakan :
(1) Untuk memperlancar pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan pembangunan, pemerintah dapat mengangkat langsung menjadi Pegawai Negeri Sipil bagi mereka yang telah bekerja pada instansi yang menunjang kepentingan Nasional.
(2) Persyaratan, tata cara, dan pengangkatan langsung menjadi Pegawai Negeri Sipil sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
PP 56/2012 menetapkan 4 kategori tenaga-tenaga pengabdi pada kepentingan pemerintah untuk diangkat menjadi PNS dengan mekanisme khusus. Peraturan pelaksana yang lebih teknis dari PP 56/2012 ini adalah Permenpan No. 233 Tahun 2012. Lampiran Permenpan ini yang berjudul Kebijakan Pengadaan CPNS bagi Jabatan yang Dikecualikan dalam Penundaan Sementara Penerimaan CPNS Bagian IV. Penyelesaian Tenaga Honorer, Dokter pada Daerah Terpencil dan Tenaga Ahli Tertentu/Khusus (PP No. 56 Tahun 2012) menetapkan mekanisme pengangkatan menjadi CPNS sebagai berikut :
1. Verifikasi dan Validasi Data : untuk Tenaga Honorer sebelum tahun 2005 yang dibiayai dari APBN dan APBD (Tenaga Honorer Kategori I - K I)
2. Uji Publik dan Test Tulis Sesama Honorer : untuk Tenaga Honorer sebelum tahun 2005 yang dibiayai bukan dari APBN dan APBD (Tenaga Honorer Kategori II – K II)
3. Alokasi Formasi Khusus : untuk Dokter PTT atau Honorer yang mengabdi pada sarana pelayanan kesehatan milik pemerintah di daerah terpencil, tertinggal, perbatasan atau tempat yang tidak diminati
4. Keputusan Presiden : untuk Tenaga Ahli Tertentu/Khusus yang dibutuhkan oleh Negara tetapi tidak tersedia atau tidak cukup tersedia (masih kekurangan) di kalangan PNS
Mencari benang merah penyambung antara UUSP3K, UUP3, PP 56/2012 dan UU ASN
Dengan mempelajari review masing-masing produk hukum di atas dapat disimpulkan beberapa hal :
1. Bahwa jenis tenaga penyuluh yang diatur dan ditetapkan oleh UUSP3K adalah Penyuluh PNS pada jalur kelembagaan penyuluhan pemerintah, Penyuluh Swasta pada jalur kelembagaan swasta dan Penyuluh Swadaya pada jalur kelembagaan penyuluhan swadaya.
2. Bahwa pengangkatan Penyuluh PNS harus menjadi prioritas Pemerintah dan Pemerintah Daerah.
3. Bahwa antara UUSP3K dan UUP3 bersifat saling melengkapi dalam mengarahkan kewajiban Pemerintah dan Pemerintah Daerah untuk menyelenggarakan kegiatan penyuluhan dan pendampingan khususnya di sektor pertanian.
4. Bahwa UUP3 lebih konkret dalam menegaskan keharusan pemenuhan jumlah penyuluh pertanian paling sedikit 1 (satu) penyuluh untuk 1 (satu) desa.
5. Bahwa PP 56/2012 sebagai PP Perubahan Kedua PP No. 46 Tahun 2005 adalah untuk menyempurnakan pengaturan pengangkatan langsung menjadi PNS bagi tenaga-tenaga yang telah mengabdi pada kepentingan nasional sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 16 A UU No. 43 Tahun 1999.
6. Bahwa dalam PP 56/2012 diatur mekanisme pengangkatan menjadi PNS melalui Keputusan Presiden untuk Tenaga Ahli Tertentu/Khusus yang dibutuhkan oleh Negara tetapi tidak tersedia atau tidak cukup tersedia (masih kekurangan) di kalangan PNS.
Bagaimana posisi dan keterkaitan THL TBPP dalam peta ketentuan ketiga produk hukum di atas ?
Pertama, UUSP3K menetapkan tiga bentuk kelembagaan penyuluhan dan 3 jenis penyuluh. THL TBPP tidak termasuk dari 3 jenis penyuluh yang ditetapkan oleh UUSP3K. Tetapi faktanya THL TBPP telah mengabdi pada kepentingan nasional dengan menjalankan tupoksinya untuk membantu Penyuluh Pertanian PNS selama 7 tahun pada jalur kelembagaan penyuluhan pertanian pemerintah.
Dengan demikian secara substantif THL TBPP telah memenuhi ketentuan Pasal 16 A UU No. 43 Tahun 1999. Lebih lanjut THL TBPP memenuhi ketentuan pokok Pasal 5 Ayat 4 PP 56/2012 tentang tenaga ahli tertentu/khusus yang dibutuhkan oleh Negara tapi tidak tersedia atau tidak cukup tersedia (masih kekurangan) di kalangan PNS. Pada kenyataannya sejak tahun 1999 hingga saat ini Negara masih kekurangan tenaga Penyuluh Pertanian PNS. Data BPPSDMP Kementerian Pertanian 2013 menyebut jumlah Penyuluh Pertanian PNS adalah 27.697 orang. Sedang jumlah desa di Indonesia adalah sebanyak 72.143 desa. Angka tersebut masih sangat jauh dari memadai untuk memenuhi amanat Pasal 46 Ayat 4 UUP3.
THL TBPP hanya terhalang ketentuan khusus yang mensyaratkan bahwa tenaga ahli tertentu/khusus tersebut harus sudah mengabdi sekurang-kurangnya 1 (satu) tahun per 1 Januari 2006 dan berusia maksimal 46 tahun pada saat itu. Sementara THL TBPP direkrut antara tahun 2007 – 2009.
Kedua, pemenuhan amanat UUSP3K dan UUP3 khususnya tentang pengadaan atau pengangkatan penyuluh PNS adalah kewajiban yang tidak bisa dielakkan oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah. Akan tetapi realitas kebijakan selama ini menunjukkan bahwa rekrutmen Penyuluh Pertanian PNS melalui jalur umum masih jauh dari memadai untuk mengejar angka kebutuhan Penyuluh PNS. Formasi Penyuluh Pertanian PNS yang diajukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota yang menyelenggarakan Test CPNS 2014 rata-rata hanya 1 – 2 formasi.
Dengan demikian dibutuhkan mekanisme rekrutmen khusus untuk dapat memenuhi kebutuhan Penyuluh Pertanian PNS dalam jumlah besar secara cepat. Dalam hal ini komunitas THL TBPP yang berjumlah 20.479 orang se-Indonesia merupakan cadangan strategis yang siap pakai dan siap dialih-statuskan menjadi PNS karena telah mengabdi pada tugas-tugas penyuluhan dan pendampingan petani selama 5 – 7 tahun pada kelembagaan penyuluhan pemerintah dengan tupoksi yang sama dengan tupoksi Penyuluh Pertanian PNS.
Langkah alih status THL TBPP menjadi PNS sangat penting artinya bagi penguatan dukungan pencapaian target Swasembada Pangan Nasional 2017 yang telah ditetapkan sebagai Target Utama Kementerian Pertanian. Jaminan kepastian status sangat menentukan psikologis ketenangan batin dalam bekerja yang sedikit banyak akan berpengaruh pada kinerja personel. Pasca 2017 pun target Pemerintah pasti makin berat untuk memantapkan swasembada pangan jika nanti tercapai.
Persoalannya adalah bagaimana menyambungkan kualifikasi THL TBPP dengan ketentuan Pasal 5 Ayat 4 PP 56/2012 di mana THL TBPP terganjal pada ketentuan masa pengabdian minimal dan usia per 1 Januari 2006 ?
Kembali pada proses pembahasan draft PP 56/2012 yang berada dalam rentang waktu antara 2007 hingga 2012 di mana THL TBPP telah eksis. Mengapa Panjagab Tenaga Honorer DPR selama waktu itu tidak memberikan perhatian khusus bagi problem status THL TBPP terkait amanat UUSP3K ?
Pasal 5 Ayat 4 PP 56/2012 bukanlah ayat suci Al Qur’an atau Injil yang haram untuk dirubah. Demi kepentingan nasional, demi pemenuhan amanat UUSP3K, demi kelancaran pelaksanaan penyuluhan dan pendampingan petani sesuai amanat UUP3 dan demi dukungan terhadap pencapaian target Swasembada Pangan Nasional 2017 maka Pasal 5 Ayat 4 PP 56/2012 mestilah terbuka untuk direvisi sedemikian rupa sehingga akomodatif terhadap kebutuhan THL TBPP untuk dapat diangkat menjadi PNS melalui mekanisme Kepres.
Sebagai catatan berdasarkan ketentuan pasal-pasal dalam bagian penutup UU ASN, peraturan pelaksanaan UU No. 43 Tahun 1999 dinyatakan masih berlaku.
Ketiga, berkaitan dengan penetapan posisi jabatan Pegawai ASN dalam dua kelompok yakni Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) maka komunitas THL TBPP mesti yakin dengan dasar UUSP3K dan UUP3 serta berhak dan mesti berani untuk menolak bila kebijakan Pemerintah akan mengarahkan THL TBPP ke dalam posisi jabatan PPPK Penyuluh Pertanian.
Setidaknya ada 3 alasan kenapa kita perlu melakukan resistensi terhadap posisi jabatan Penyuluh Pertanian PPPK :
1. THL TBPP telah menjalani masa pengabdian yang cukup panjang bagi kepentingan program pemerintah dengan tupoksi penyuluhan dan pendampingan petani melalui jalur kelembagaan penyuluhan pemerintah
2. Di dalam ketentuan UUSP3K tidak dikenal posisi jabatan Penyuluh Pertanian PPPK, yang ada hanya Penyuluh Pertanian PNS untuk menjalankan tupoksi pada kelembagaan penyuluhan pemerintah. Keberadaan THL TBPP untuk membantu Penyuluh Pertanian PNS selama 7 tahun terakhir mestilah dipandang sebagai kondisi darurat yang “keterusan” dan “kelamaan”.
3. Tidak ada satu pasal pun dari ketentuan-ketentuan yang menyangkut ketenagaan atau kepegawaian di dalam UUSP3K yang dibekukan atau dinyatakan tidak berlaku oleh UU ASN. Dengan demikian UUSP3K tetap berlaku secara utuh dan penuh serta posisinya sejajar dengan UU ASN.
Akhirulkalam, kesimpulan dan rekomendasi paparan tulisan ini hanya satu yaitu meminta, menggugah dan mendorong para pihak terkait baik pada sisi Pemerintah cq Kementerian PAN-RB dan Kementerian Pertanian serta sisi DPR RI cq Komisi II dan Komisi IV untuk bersama-sama mengambil langkah terobosan.
Marilah kita sepaham dan bersepakat bahwa Pasal 5 Ayat 4 PP 56/2012 adalah gembok yang selama ini mengikat erat THL TBPP untuk menggapai haknya - diangkat menjadi PNS melalui mekanisme Keputusan Presiden. Kunci pembukanya pun hanya satu yakni kehendak baik dan kemauan yang kuat dari para pengambil keputusan dan penentu kebijakan baik di pihak Pemerintah maupun DPR RI untuk merevisinya sebatas kebutuhan.
Wallahu alam bishshawab.
Bumi Argopuro, 19 Desember 2014
