Orde Baru melahirkan GBHN sebagai instrumen perencanaan jangka panjang. Lalu ada Repelita (rencana pembangunan lima tahun) sebagai instrumen perencanaan jangka menengah lima tahunan. Dari sana dijabarkan perencanaan tahunan dalam bentuk anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN).
Setelah Soeharto lengser, GBHN sebagai instrumen perencanaan jangka panjang tidak hilang melainkan berganti wujud menjadi dokumen PJP (perencanaan jangka panjang) 25 tahunan. Repelita berubah nama menjadi RPJM (rencana pembangunan jangka menengah).
Apakah di masa Soeharto GBHN dan Repelita menjadi instrumen yang kaku? Ternyata tidak. GBHN diubah atau dimodifikasi setiap lima tahun dalam sidang umum MPR, disesuaikan dengan perubahan lingkungan strategis global dan nasional. Jadi GBHN cukup fleksibel.
Menjelang sidang umum MPR dibentuk semacam panitia ad hoc yang menyusun rancangan naskah GBHN baru. Juga ada tim yang menyiapkan rancangan keputusan lainnya. Jadi tidak hanya bersidang untuk menentukan tata tertib, memilih ketua dan wakil ketua serta melantik presiden dan wakil presiden. Di awal era reformasi MPR sibuk bersidang ketika mengamandemen Undang-Undang Dasar 1945.
Pada paruh pertama pemerintahan Soeharto, target-target yang tercantum dalam Repelita bisa dicapai, bahkan realisasi beberapa indikator melampaui target. Setelah itu cenderung tercampaikan dengan semakin banyak inisiatif kebijakan yang tidak berpijak pada dokumen Repelita, terutama sejak dekade 1990-an.
Perlu dicatat, sekalipun GBHN selalu dimodifikasi setiap lima tahun, tahapan-tahapan pembangunan jangka menengah praktis tidak diubah. Lama kelamaan, Repelita semakin menjauh dari GBHN.
Sementara itu Repelita tidak pernah diganggu-gugat atau dikoreksi. Perubahan lingkungan strategis ditampung dalam target tahunan (APBN), sehingga APBN pun semakin tidak berpijak pada Repelita.
Harus diingat, GBHN dan Repelita yang pada awalnya cukup efektif sebagai instrumen perencanaan sangat ditopang oleh landskap politik masa itu. Struktur politik nyaris monopoli, satu partai menguasai DPR, kekuasaan presiden sangat besar (tidak tak terbatas), plus dwi-fungsi TNI/Polri serta lembaga profesi dan organisasi sosial dikooptasi oleh Orde Baru. Karena presiden dipilih oleh MPR, maka cengkeraman Orde Baru nyaris sempurna.
Kala itu secara formal yang berlangsung adalah bentuk pemerintahan parlementer tetapi prakteknya presidensial yang kuat.
Kondisi pasca-Soeharto amat berubah. Kukuatan politik terfragmentasi. Dispersi politik sangat tinggi. Otonomi daerah tidak boleh ditarik kembali. Presiden dipilih langsung oleh rakyat, tetapi kekuasaan eksekutif tergerogoti. Sekarang, formalnya presidensial tetapi prakteknya mengarah pada parlementer.
Menghadapi landskap politik yang sudah berubah drastis, apapun instrumen perencanaan cenderung tidak bisa bertahan lama. Jadi kembali ke GBHN bukanlah penyelesaian yang efektif.
