Berbicara mengenai lembaga keuangan di Indonesia, tidak dapat kita lepaskan dari pandangan para pakar ekonomi mengenai pengawasan manajemen pemerintahan. Menurut para pakar ekonomi, gejala manajemen pemerintahan sebagai upaya meningkatkan kepentingan usaha-usaha perekonomian, manfaat, pengorbanan, serta menentukan prioritas dengan mempertimbangkan efisiensi dan efektifitas. [1] Tahun 1998 yang dianggap sebagai pintu gerbang reformasi, dimaknai sebagai usaha perubahan yang menyentuh berbagai aspek dalam bernegara, seperti politik, hukum, ekonomi, sosial dan budaya. Reformasi juga merupakan titik awal keinginan "perubahan" terhadap tata kehidupan secara keseluruhan, termasuk juga keinginan perubahan hubungan antara tata hukum, organisasi publik dan birokrasi pemerintahan. [2] Jatuhnya Orde Baru yang dipicu oleh krisis ekonomi telah menimbulkan semangat reformasi di kalangan masyarakat dan para penyelenggara negara yang menginginkan adanya demokrasi, otonomi, dan kebebasan dari kekuasaan eksekutif yang sangat kuat tanpa adanya check and balance.
Melihat dari fakta yang ada, tata kelola pemerintahan yang berjalan sesuai dengan agenda reformasi adalah sebuah keharusan, karena dalam ilmu manajemen pemerintahan selalu berkaitan dengan sistem "mengelola" atau "tata kelola" dan menjalankan pemerintahan, yang biasa disebut "the art of getting things done".[3] Pemerintah sebagai suatu organisasi, mempunyai peranan yang sangat penting untuk mempertahankan stabilitas dalam kompleksitas masyarakat pada setiap perubahan institusional, sebagai upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat. Peranan tersebut dilakukan melalui alat/perangkat perlengkapan negara atau institusi-institusi lain yang dapat menunjang penyelenggaraan peran negara.
Dalam perspektif akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, penguatan sistem presidensial dilakukan melalui peningkatan efektivitas sistem pengendalian intern yang meliputi efektivitas business process, risk management dan internal audit. Dalam kondisi seperti inilah, Badan Pengawasan Keuangan Negara dan Pembangunan (BPKP) sesungguhnya mempunyai peran sentral dalam melakukan pengawasan internal pemerintahan.
Pengawasan dalam manajemen pada dasarnya diarahakan untuk menghindari kemungkinan penyimpangan atas tujuan yang akan dicapai suatu organisasi. Dalam kaitannya dengan lembaga keuangan negara, pengawasan ditujukan untuk menghindari terjadinya korupsi, penyimpangan, serta pemborosan yang ditujukan pada aparatur negara atau lembaga pemerintahan yang mengelola anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Dengan dijalankannya pengawasan tersebut, diharapkan mekanisme anggaran negara dapat berjalan sebagaimana dikehendaki semula sesuai dengan rencananya, serta benar-benar terjamin APBN yang ada dipakai untuk tujuan bernegara. Hal ini sejalan dengan konsep manajemen, dimana pengawasan merupakan usaha untuk menjaga agar suatu pekerjaan dapat memperkecil timbulnya hambatan-hambatan, yang jika telah terjadi dapat segera diketahui dan dilakukan tindakan-tindakan perbaikannya.
Pengawasan yang perlu dilakukan adalah yang seimbang antara pegangan pada rule of law dan orientasi pencapaian tujuan (mission driven), menegakkan kebenaran formal dan kebenaran materil, dan mencakup pengawasan preventif dan kuratif, serta berdasarkan keseimbangan asas praduga tidak bersalah dan asas pembuktian terbalik. Melihat kondisi birokrasi dan pemerintahan, Azhar kasim menyatakan bahwa telah telah terjadi tiga permasalahan laten yang menyebabkan buruknya kualitas sistem manajemen kepemerintahan, yakni pengawasan yang masih difokuskan pada proses penyelenggaraan kegiatan birokrasi pemerintah dan penekanan masih pada ketaatan terhadap juklak dan juknis (rule driven) daripada pencapaian tujuan (tupoksi) yang berorientasi pada mission driven, kapabilitas administrasi negara masih rendah dan fungsi pengawasan belum terintegrasi dengan baik ke dalam siklus administrasi negara, paradigma pengawasan yang lebih menekankan pada upaya menegakkan kebenaran formal, yaitu kesesuaian dokumen dan laporan keuangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, kurang menekankan pada upaya mencari kebenaran materiil (kenyataan sebenarnya), serta praktek pengawasan yang lebih menekankan pada upaya kuratif daripada preventif.[4]
Untuk mengatasi krisis kepercayaan terhadap pemerintah, salah satu hal yang perlu dilakukan adalah mengembangkan kelembagaan dan alat perlengkapan negara lainnya dalam sistem pembangunan nasional. Pengawasan yang dilakukan lembaga pengawasan internal pemerintah merupakan bagian dari fungsi manajemen pemerintahan. Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menyatakan, "Presiden memegang kekuasaan pemerintahan berdasarkan undang-undang dasar". Sebagai bagian dari proses manajemen pemerintahan negara, presiden tidak dapat sendiri melaksanakan urusan penyelengaraan pemerintahan umum, sehingga dalam pengawasan diperlukan lembaga yang bertanggung jawab kepada presiden untuk menjamin semua proses manajemen penyelenggaraan pemerintahan negara, yang kemudian dibentuk badan pengawasan keuangan dan pembangunan (BPKP).[5]
Keberadaan BPKP sebagai lembaga internal pemerintah hakikatnya ditujukan pada tugasnya untuk mengendalikan dan mengawasi jalannya manajemen pemerintahan negara secara umum. Hal ini tentu berkaitan dengan kekuasaan presiden sebagaimana diatur dalam pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Peraturan pemerintah yang merupakan operasionalisasi dari pasal 58 (1) undang-undang No.1/2004 tentang perbendaharaan negara adalah jawaban terhadap tidak adanya instrumen control presiden terhadap akuntabilitas pengelolaan keuangan negara termasuk revitalisasi peran BPKP. Upaya untuk menerbitkan peraturan pemerintah tersebut membutuhkan waktu yang sangat penjang selama bertahun-tahun karena banyaknya resistansi terhadap eksistensi BPKP dan kepentingan untuk membubarkan BPKP. Diterbitkannya peraturan pemerintah No.60/2008 tentang sistem pengendalian intern pemerintah merupakan suatu terobosan (creative destruction) untuk menguatkan kembali peran pengawasan intern sebagai pilar akuntabilitas keuangan negara yang menjadi mandat presiden yang pada gilirannya akan memperkuat sistem presidensial.[6]
Mengingat ruang lingkup pengawasan akuntabilitas keuangan negara sangat luas dan memiliki kompleksitas yang tinggi, serta mengingat kewenangan pengelolaan keuangan negara baik financial maupun non financial sudah terfragmentasi[7], penguatan institusi BPKP sangat dibutuhkan demi mendukung terselenggaranya kegiatan pemerintahan yang efisien dan efektif, serta mengeliminasi praktik-praktik KKN. Internal audit dan sistem pengendalian inten pemerintah adalah pilar bagi terselenaggaranya akuntabilitas pemerintah dalam membangun good governance and clean government. Penguatan institusi BPKP sebagai perangkat pengendalian (control) yang bertindak sebagai "tangan kanan" serta "mata dan telinga" presiden akan memberikan nilai tambah dan berguna bagi efektivitas penyelenggaraan manajemen pemerintahan melalui pemberian rekomendasi dini dan solusi atas berbagai permasalahan yang dihadapi oleh manajemen pemerintahan dalam pengelolaan keuangan negara yang sarat dengan diskresi kebijakan guna kepentingan umum, masyarakat, bangsa dan negara dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dalam rangka mewujudkan birokrasi pemerintahan yang baik, terdapat langkah-langkah strategis yang perlu dilakukan mencakup; pertama, meningkatkan kesadaran akan sikap para aparatur-aparatur negara. Kedua, mereformasi birokrasi. Ketiga, melakukan manajemen pemerintahan yang baik. Keempat, melaksanakan akuntabilitas. Kelima, meningkatkan kemampuan pemimpin. Keenam, meningkatkan profesionalisme. Ketujuh, meningkatkan kinerja. Kedelapan, meningkatkan pelayanan. Kesembilan, melaksanakan budaya kerja. Kesepuluh, meningkatkan peran masyarakat. Kesebelas, mengefektifkan anggaran. Dan keduabelas, melaksanakan desentralisasi.
Dalam melakukan pengawasan akuntabilitas keuangan negara, harus jelas "siapa" melakukan apa dan bertanggung jawab pada "siapa". Dengan adanya berbagai bentuk, tugas dan fungsi lembaga pengawasan, perlu adanya pemahaman tentang tugas dan fungsi lembaga-lembaga pengawasan tersebut. Sebagai lembaga pengawasan internal pemerintah, BPKP sudah semestinya ada dan berwenang (memiliki hak) melakukan pengendalian atau pengawasan terhadap pengelolaan APBN terhadap seluruh lembaga negara dan lembaga pemerintah yang seluruh anggarannya dikelola dengan mekanisme APBN.
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) sesuai dengan tugasnya adalah, instansi pemerintah yang melakukan pengawasan intern di bidang keuangan dan kegiatan pembangunan. Pengelolaan uang sebagai instrumen pembangunan perlu diawasi dan diyakinkan bahwa telah digunakan untuk sebesar-besarnya kemaslahatan bangsa dan negara. Pengawasan oleh BPKP fokusnya adalah pada pencegahan (preventif) melalui audit, evaluasi dan review atas pengelolaan keuangan negara dan pembinaan sistem pengendalian intern dalam rangka mendukung peningkatan kinerja pemerintah secara berkesinambungan dalam jangka pendek, menengah dan panjang. Analisa kasus korupsi mengungkapkan bahwa korupsi merupakan akibat dari lemahnya suatu sistem manajemen pengelolaan keuangan negara suatu instansi pemerintah.