Ide negara hukum, selain terkait dengan konsep rechtsstaat dan the rule of law juga berkaitan dengan konsep nomocracy yang berasal dari kata nomos dan cratos. Perkataan nomokrasi itu dapat dipersamakan dengan nomos (norma)dan cratos atau kratien (kekuasaan) dalam demokrasi. Yang dipakai sebagai faktor penentu dalam penyelenggaraan dalam kekuasaan adalah normahukum. Karena itu, istilah nomokrasi itu berkaitan erat dengan ide kedaulatanhukum atau prinsip hukum sebagai kekuasaan tertinggi.[1]
Jimly Ashidiqie sudah menyinggung negara hukum akan terlaksana jika terwujudnya negara kesejahteraan (welfare state). Konsep negara kesejahteraan merupakan keadaan dimana hukum merupakan sarana untuk mencapai tujuan ideal bersama yaitu cita-cita hukum itu sendiri, baik yang dilembagakan melalui gagasan negara demokrasi (democracy)maupun yang diwujudkan melalui gagasan negara hukum (nomocracy) dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat sebagaimana tujuan bangsa Indonesia.[2]
Dalam pembentukan negara kesejahteraan tersebut peran pemerintah sebagai pelaksana kenegaraan sangatlah penting. Pemerintah sering dipadankan dengan istilah governanceyang diartikan sebagai mekanisme, praktek, dan tata cara pemerintah dan warga mengatur sumberdaya serta memecahkan masalah-masalah publik. Konsep governance disini menuntut peran negara dan otomatis diikuti pula dengan redefinisi peran warga sehingga warga dapat memainkan peran yang signifikan, yaitu aktif memonitor akuntabilitas pemerintah. Governance dimaknai sebagai “kita” (subjek yang kolektif dan aktif), berbeda dengan government yang dimaknai “mereka”.
Makna good didalam good governance disini mengandung dua pengertian, pertama, nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan atau kehendak rakyat dan nilai-nilai yang dapat meningkatkan kemampuan rakyat dalam pencapaian tujuan kemandirian, pembangunan berkelanjutan dan keadilan sosial; kedua, aspek-aspek fungsional dari pemerintahan yang efektiv dan efisien dalam pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut.
United Nations Development Programme mengemukakan“governance is defined as the exercise of political, economic, and administrative authority to manage a nation’s affairs”. Kepemerintahan diartikan sebagai pelaksanaan kewenangan politik, ekonomi dan administratif untuk memanage urusan-urusan bangsa. “Economic governance includes processes of decision-making that directly or indirectly affect a country’s economis activities or its relationships with other economics”. Economic governance mencakup pembuatan keputusan yang mempengaruhi langsung atau tidak langsung aktivita ekonomi negara atau berhubungan dengan ekonomi lainnya. “Political governance refer to decision-making and policy implementation of a legitimate and authoritative stat”. Political governance menunjuk pada proses pembuatan keputusan dan implementasi kebijakan suatu negara yang legitimate dan authoritatif. “Administrative governance is a system of policy implementation carried out through en efficient, independent, accountable and open public sector”. Administrative governance adalah sistem implementasi kebijakan yang melaksanakan sektor publik secara efisien, tidak memihak, akutable dan terbuka.
Perbuatan pemerintah tercermin didalam kegiatan administrasi negara yang dilakukan dalam menjalankan pemerintahan suatu negara. Victor Situmorang menyatakan perbuatan administrasi negara merupakan perwujudan tugas pemerintah.[3] Hal ini berarti tujuan-tujuan negara dimanifestasikan dalam tindakan atau tugas-tugas pemerintah yang tidak kalah luasnya dengan tujuan negara itu sendiri. Kemudian konsep mengenai administrasi negara tersebut diberikan ilmu hukum yang kemudian memberikan pedoman dan jalan bagi administrasi negara agar dapat dijalankan didalam negara melalui disiplin Hukum Administrasi Negara. Dalam HAN hubungan hukum yang terjadi antara penguasa merupakan subjek yang memerintah dan warga negara sebagai subjek yang diperintah, HAN inilah kemudian yang menjadi kerangka acuan atau koridor hukum bagi administasi negara agar dapat menyelenggaran tugas-tugas pelayanan publik sebaik mungkin.
Dalam menjalankan administrasi negara, pemerintah yang dikepalai oleh Presiden didalam pelaksanaannya dilakukan oleh Kementerian Negara. Hal ini tertulis jelas dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 pasal 17 ayat (1) “Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara”. Menurut Jimly Asshiddiqie dalam makalahnya yang berjudul “Lembaga-Lembaga Negara Organ Konstitusional Menurut UUD 1945” menyatakan bahwa Kementerian Negara termasuk dalam subjek hukum kelembagaan yang dapat dikaitkan dengan pengertian lembaga atau organ negara dalam arti yang luas sesuai dengan pendapat Hans Kelsen dalam The General Theory of Law and State yang menyatakan bahwa semua organ yang menjalankan fungsi-fungsi ‘law-creating function and law-applying function’ adalah merupakan organ atau lembaga negara. Berdasarkan pandangan Hans Kelsen ini, setiap warga negara yang sedang berada dalam keadaan menjalankan suatu ketentuan undang-undang juga dapat disebut sebagai organ negara dalam arti luas, misalnya, ketika warga negara yang bersangkutan sedang melaksanakan hak politiknya untuk memilih dalam pemilihan umum. Yang bersangkutan dianggap sedang menjalankan undang-undang (law applying function) dan juga sedang melakukan perbuatan hukum untuk membentuk lembaga perwakilan rakyat (law creating function) melalui pemilihan umum yang sedang ia ikuti.
Pemerintah dalam menjalankan tugasnya terutama dalam pemberian pelayanan publik, pelaksanaannya ditunjang oleh regulasi sebagai cerminan dari teori Hukum Administrasi Negara. Dalam Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum jo Perubahannya Peraturan Pemerintah No. 74 Tahun 2012 yang didalam pasal 34 ayat (1) “Pembinaan teknis BLU dilakukan oleh menteri/pimpinan lembaga/kepala SKPD terkait” dan ayat (2) Pembinaan keuangan BLU dilakukan oleh Menteri Keuangan/PPKD sesuai dengan kewenangaanya. Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 yang berpayung kepada Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara menurut penulis terdapat kerancuan yang sangat signifikan terutama didalam pasal 34.
Menurut penulis terdapat kesimpangsiuran wewenang antar Kementerian Negara sebagai salah satu Lembaga Negara dalam melakukan apa yang diatur didalam pasal 34 ayat (1) dan ayat (2) mengenai pembinaan teknis oleh Kementerian Teknis terkait dan pembinaan keuangan oleh Kementerian Keuangan. Tidak hanya itu saja terdapat juga permasalahan penafsiran Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 pasal 34 ayat (3) yang menyatakan “Dalam pelaksanaan pembinaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dapat dibentuk dewan pengawas” dalam Peraturan Menteri Keuangan No. 109/PMK.05/2007 tentang Dewan Pengawas Badan Layanan Umum didalam pasal 1 poin (4) dikatakan bahwa “Dewan Pengawas BLU, yang selanjutnya disebut Dewan Pengawas, adalah organ BLU yangbertugas melakukan pengawasan terhadap pengelolaan BLU”. Padahal yang dimaksud dengan pasal 34 ayat (3) Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005, Dewan Pengawas disini bertugas melaksanakan pembinaan teknis dan pembinaan keuangan.
[1] Jimly Ashidiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme, (Jakarta: MKRI-Pusat Hukum Tata Negara Fak.Hukum Universitas Indonesia(PSHTN-FHUI), 2004), hlm. 121.
[2]Ibid
[3]Victor M. Situmorang, Dasar-dasar Hukum Administrasi Negara, cet. 1, (Jakarta: Bina Aksara, 1989)