Oleh : M. Aziz Satriya J
Berbicara administrasi publik, maka tidak bisa berbicara dalam tataran parsial atau terpisah, karena ilmu ini merupakan ilmu yang sangat luas, dan melibatkan unsur manusia sebagai pokok dalam rangka menata dan mengatur hubungan manusia itu sendiri. Administrasi dalam pengertian ; setiap kegiatan kerjasama antara dua orang atau lebih, berdasarkan rasionalitas tertentu, untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. (Prof. Dr. Sondang P. Siagian). Dari pengertian tersebut dapat ditarik kesimpulan bahwa setiap kegiatan manusia dalam hubungan sosialnya pastilah merupakan kegiatan administrasi, karena manusia itu merupakan makhluk sosial dan tidak bisa hidup sendiri, pasti membutuhkan bantuan, selalu berhubungan dan membutuhkan keterlibatan dari manusia yang lainnya. Hanya saja setiap daerah atau wilayah mempunyai akar sejarahnya masing-masing, sehingga dalam perkembangannya, pelaksanaan administrasi yang berlaku baik di wilayah atau negara tertentu tidak bisa serta merta akan baik apabila di terapkan di wilayah yang berbeda, karena pasti setiap wilayah/negara/daerah pasti mempunyai hukum-hukum dan akar historis budaya yang berbeda.
Akar Budaya Administrasi di Indonesia
Dalam sejarahnya Indonesia merupakan negara yang berdiri dari berbagai macam suku bangsa, dengan latar belakang budaya, geografis, yang berbeda, walaupun secara umum dalam penerapan ilmu administrasi pemerintahan berdasarkan sejarahnya Indonesia merupakan produk dari bentuk pemerintahan yang bercorak kerajaan, itu terbukti dengan banyak bukti sejarah yang menyebutkan hampir di seluruh nusantara mempunyai pemerintahan atau rajanya masing-masing, meskipun yang kita kenal hingga saat ini hanya beberapa kerajaan besar seperti Majapahit, Sriwijaya, Mataram, Gowa dan sebagainya. Yang menjadi permasalahan adalah akar budaya administrasi di Indonesia pada sejarahnya (berbentuk kerajaan) merupakan administrasi yang bersifat feodal, dan masyarakat kita yang mempunyai kepatuhan buta, karena kepatuhan kepada raja adalah merupakan bentuk pengabdian tertinggi dari rakyatnya. Pada masa itu raja merupakan hukum yang tertinggi, serta seluruh kekuasaan pemerintahan di zamannya di pegang secara mutlak oleh raja sendiri. Struktur pemerintahan pada zaman itu merupakan perpanjangan tangan dari sang raja dan pastilah merupakan orang-orang yang sangat loyal kepadanya. Karena doktrin zaman kerajaan, yang berkuasa adalah raja, dan rakyat mengabdi tulus pada penguasanya. Maka watak dan sikap kritis masyarakat tidak lah akan ditemukan pada masa itu, kalaupun ada maka dia pastilah dianggap penghianat dan mendapat hukuman yang amat berat kalau tidak dihukum mati. Maka dalam sejarahnya tidaklah heran kalau Penjajah belanda bisa dengan leluasa menguasai Indonesia dengan mudah, dan bisa bertahan sampai dengan ratusan tahun, karena belanda bisa memanfaatkan para penguasa kerajaan di zaman itu dengan sogokan-sogokan kepada rajanya, dan rakyat tunduk patuh atas penindasan yang dilakukan oleh penjajah. Dapat kita lihat dari sejarah Indonesia tidak ada perlawanan dari raja-raja di Jawa khususnya terhadap penjajahan yang dilakukan Belanda, hanya Pangeran Diponegoro yang melakukan perlawanan, itupun berlatar belakang pemakaman keluarga raja akan digusur oleh belanda untuk dibuat jalan, dan yang menentang pun hanya Pangeran Diponegoro yang merupakan anak selir kerajaan, bukan Pangeran pewaris tahta kerajaan. Kerajaan di Aceh saja yang mempunyai watak melakukan perlawanan terhadap Agresi penjajah, karena dilatarbelakangi Doktrin agama Islam yang radikal. Penjajahan yang berlangsung di Indonesia selama 350 tahun, didukung oleh budaya di Indonesia (sistem kerajaan) dapat bertahan lama dan memberikan pengaruh pada sistem pelaksanaan administrsasi ala Belanda, yang tetap berwatak feodal walaupun lebih maju. Pada zaman penjajahan belanda telah dikenal sistem administrasi yang lebih modern dibanding pada masa kerajaan, karena telah memakai konsep paradigma administrasi yang kita kenal dengan nama Old Publik administration.
PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI PUBLIK
Dalam ilmu administrasi publik terdapat tiga paradigma yang hampir disepakati oleh para ahli administrasi publik seperti menurut, Denhardt & Denhardt mengungkapkan bahwa terdapat tiga perspektif atau paradigma dalam administrasi publik. Perspektif tersebut adalah old public administration, new public management, dan new public service yang dapat dikelompokkan menjadi tiga orde/masa yaitu; 1. Old Publik Administration (Birokrasi ; Pra 1970), 2. New Publik Manajemen (pasca 1970), 3. New Public Service (Post 2003). Dalam pembagian orde/masa tersebut dapat di jelaskan sebagai berikut ;
1. Old Public Administration (Pra 1970)
Pada era ini menganut falsafah political teori dimana politik dan administrasi merupakan hal yang tidak dapat terpisahkan bagai sekeping mata uang, terdapat banyak pendukung pemikiran filsafat pada era ini seperti; Confusius, Plato, Aristoteles, Niccolo Machiavelli, Montesqueiu, JJ. Rousseau, John Stuart Mill, dimana prinsip-prinsipnya adalah :
• Pelayanan publik harus memiliki moral yang baik
• Pihak yang memerintah dan anak buahnya harus memiliki hubungan paternalistik yang baik, dan memberi tauladan yang baik pada bawahannya.
• Menekankan pada loyalitas bawahan yang mampu membantu penguasa
• Pembatasan campur tangan pemerintah dalam urusan-urusan lokal dan pribadi
• Mengutamakan prosedur birokrasi formal dalam manajemen dan pelayanan publik
• Dikotomi antara politik dan administrasi
• Perlunya Efisiensi dalam organisasi publik.
Hanya dalam prakteknya bisa dikatakan masih berjalan di negara-negara berkembang yang menganut faham kerajaan (Brunai Darussalam, Arab Saudi, dll) dan juga termasuk di Indonesia dimana prinsip ini berlaku pada masa penjajahan belanda, atau mungkin sampai saat ini.
2. New Publik Manajemen (Pasca 1970)
Pada Era ini menganut falsafah Economic Theory, Run Government like a business (Menjalankan Pemerintahan seperti Bisnis) , atau mengelola pemerintahan dengan pendekatan bisnis dan memanfaatkan sektor private/swasta, Dengan prinsip-prnsipnya antara lain ;
• Menggunakan sektor ‘private’ dan pendekatan bisnis dalam sektor publik (run government like a business).
• Penerapan prinsip “good governance”.
• Kegiatan-kegiatan yg tidak bisa dilakukan secara efisien dan efektif oleh pemerintah ditangani oleh sektor swasta.
• Dalam sistem managemen dilakukan sistem pelayanan sipil, yaitu manajer diperkenankan menegosiasikan kontrak mereka dengan para pekerja.
• Fokus sistem anggaran pada kinerja dan hasil.
• Manajemen berorientasi pada hasil (managing for result)
• Menggagas konsep “citizens charter”.
• Mengenalkan konsep Reinventing Government.
• Menciptakan pemerintahan “works better & costs less”
Penerapan New Public Manajemen banyak diterapkan di negara-negara “anglo saxon” seperti Australia, Kanada, New Zealand, Inggris dan USA. Dimana dinegara-negara tersebut sektor swasta memegang peranan penting dalam pengelolaan masyarakat serta merupakan partner pemerintah dalam rangka Work Better dan Cost Less, Seperti yang dilakukan di New Zealand : kegiatan-kegiatan yang tidak bisa dilakukan oleh pemerintah secara efisien dan efektif oleh pemerintah, ditangani oleh sektor swasta, di Inggris tahun 1983, dibawah kepemimpinan Perdana Menteri Robert Hawk mempelopori gagasan managing for result, dan puncaknya adalah penerapan Good Governance (Pemerintahan yang baik). Di Indonesia pun Good Governance mulai di gaungkan pasca reformasi tahun 1998 bahwa pemerintahan kita akan menjalankan good Governance, yang menjadi permasalahan adalah apakah sudah bisa berjalan dengan baik bangsa kita mengadopsi sistem tersebut secara utuh.
3. New Public Service (Post 2003)
Pada Era ini Falsafahnya Democracy Theory (Teori Demokrasi) run goverment like a democracy (menjalankan pemerintahan seperti Demokrasi) dengan penekanan pada Serve Citizens, not Customer (Melayani warga masyarakat, bukan pelangggan), Seek the Public Interest (mengutamakan kepentingan public), dan Value Citizenship over Enterpreneurship (lebih menghargai warganegara daripada kewirausahaan). Sehingga peran pemerintah dalam menjalankan administrasi memegang prinsip-prinsip sebagai berikut ;
• Administrator Publik lebih banyak mendengar daripada berkata (More listening than telling) dan lebih banyak melayani daripada mengarahkan (More serving than steering).
• Kerjasama melalui jaringan kerja (networking).
• Akuntabilitas dan transparansi mengiringi responsibilitas pemerintah dalam pelayanan publik.
• Keterlibatan masyarakat sebagai warga negara secara aktif dalam perumusan, pelaksanaan, dan pengawasan kebijakan publik.
• Pola pikir bahwa pelayanan kepada masyarakat adalah hal yang wajib bagi Pemerintah.
perspektif new public service membawa angin perubahan dalam administrasi publik. Perubahan ini pada dasarnya menyangkut perubahan dalam cara memandang masyarakat dalam proses pemerintahan, perubahan dalam memandang apa yang dimaksud dengan kepentingan masyarakat, perubahan dalam cara bagaimana kepentingan tersebut diselenggarakan, dan perubahan dalam bagaimana administrator publik menjalankan tugas memenuhi kepentingan publik. Perspektif ini mengedepankan posisi masyarakat sebagai warga negara dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan. Perspektif ini membawa upaya demokratisasi administrasi publik. Pelayanan kepada masyarakat merupakan tugas utama bagi administrator publik sekaligus sebagai fasilitator bagi perumusan kepentingan publik dan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan. Perspektif ini juga mengakui bahkan menuntut adanya partisipasi masyarakat dalam berbagai jenjang pemerintahan, termasuk daerah.
Permasalahan Administrasi Publik di Indonesia
Administrasi publik dalam perkembangannya di Indonesia telah melalui beberapa tahap, mulai dari masa pra kemerdekaan, pasca kemerdekaan, orde baru, dan masa reformasi tahun 1998 sampai dengan sekarang. Sebagai salah satu negara yang ada di dunia tentunya Indonesia juga merupakan bagian sistem pelaksanaan administrasi global, yang selalu berkembang sesuai dengan perkembangan kontradiksi dan saling hubungan antar sesama bangsa di dunia. Tak pelak lagi Indonesia pun saat ini mulai mengadopsi sistem administrasi dengan paradigma yang palig baru yaitu New Publik Service. Hanya saja banyak permasalahan administrasi yang terjadi di Indonesia antara lain :
a. Pengaruh budaya lama (budaya feodal)
Dalam mengadopsi sistem administrasi, maka tidak bisa dengan utuh langsung diterapkan di sebuah negara atau daerah, karena pasti budaya setempat mempengaruhi dengan kuat ketika akan mempraktekkannya. New Publik Service atau good governance sulit untuk di terapkan di Indonesia, karena budaya masyarakat Indonesia yang biasa melayani kepentingan penguasa, maka aparatur yang seharusnya melayani warga masyarakat, malah berbalik arah untuk minta dilayani, dan masyarakatpun dengan senang hati melayani kepentingan atau kemauan penguasa dalam hal pengurusan permasalahan administrasi pemerintahan. Budaya asal bapak senang, budaya kroonisme/nepotisme, tidak bisa di pisahkan dalam pelaksanaan administrasi, Rasa kekeluargaan di Indonesia sangat kuat, apabila ada saudara, famili, atau tetangga yang mempunyai wewenang untuk melakukan proses pengurusan administrasi pemerintahan, pastilah kita minta bantuannya dan otomatis famili atau keluarga tersebut akan mendahulukan kita tanpa proses antri, dan masih banyak contoh yang lainnya.
b. Politisasi Administrator Daerah
Tuntutan otonomi daerah pada saat reformasi tahun 1998, merupakan bentuk dari ketidakpuasan daerah dalam rangka pembagian kekayaan daerah dengan pusat, walaupun hanya daerah-daerah tertentu (daerah yang kaya, seperti Riau, Aceh, Kaltim, dsb) yang menuntut ruang yang lebih besar dalam pengelolaan kekayaannya, atau mereka akan melepaskan diri dari NKRI. Dalam perkembangannya otonomi daerah dengan sistem pemilihan kepala daerah (Pilkada) secara langsung, dimana kepala daerah merupakan jabatan politis yang dicalonkan oleh partai, sehingga unsur politis tidak akan pernah lepas dari corak dan gaya kepemimpinannya. Administrator daerah dalam hal ini kepala daerah sebagai jabatan politis maka akan banyak kepentingan politis yang lebih mempengaruhi dalam pelaksanaan administrasi pemerintahan. Ini bisa terlihat setiap ada pergantian kepala daerah, maka pasti akan diikuti oleh pergantian pejabat eselon yang ada, tanpa alasan yang jelas hampir semua pejabat diganti, dengan alasan menempatkan orang yang loyal, dan ini menyebabkan pejabat eselon juga menjadi mandul, tidak kritis terhadap kebijakan yang tidak berpihak pada rakyat, karena takut jabatannya di copot. Kemudian bisa di pastikan ada kesepakatan-kesepakatan politik antara kepala daerah terpilih dengan partai yang mencalonkannya, minimal pada pembagian proyek-proyek daerah. Dan masih banyak yang lainnya.
Dapat kita simpulkan bahwa permasalahan yang ada di Indonesia dalam pelaksanaan administrasi publik, secara garis besar adalah pengaruh budaya lokal yang tidak bisa bertransformasi langsung dengan baik terhadap konsep-konsep yang kita ambil dari luar, oleh karena itu, kita masih membutuhkan waktu yang lama untuk melakukan perubahan budaya ke arah yang lebih baik. Kemudian yang kedua adalah politisasi dalam pelaksanaan administrasi publik yang sangat kental dan pengaruh politik ini bisa menjadi dominan, dalam menentukan kebijakan publik. Selagi administrasi publik belum bisa melepaskan diri dari ranah politik maka kebijakan publik pun tidak akan pernah lepas dari kepentingan politik.